(Пуляева Е. В.) («Журнал российского права», 2011, N 9)
СОЦИАЛЬНЫЕ ВЫПЛАТЫ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ: АНАЛИЗ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Е. В. ПУЛЯЕВА
Пуляева Елена Валерьевна, старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Исследуются проблемы, существующие в системе социальных выплат в сфере образования, рассматриваются критерии эффективности в данной сфере, а также недостатки механизма предоставления социальных выплат. Выявлены особенности сочетания различных видов выплат относительно участников образовательных правоотношений.
Ключевые слова: социальные выплаты, получатели социальных выплат, образование, обучающийся, педагогический работник, характер выплаты, критерии эффективности.
Social payments in educational field: analysis of legal provision E. V. Pulyaeva
In this article the author studies the problems that exist in the system of social benefits in education. Criteria of efficiency in this sector, shortcomings in the provision of social benefits in education. The features a combination of various types of payments with respect to the participants of educational relations.
Key words: welfare payments, recipients of social benefits, education, learners, teachers, the nature of the payment, performance criteria.
Существующая система социальных выплат создавалась в течение многих десятилетий. Сегодня их предоставление осуществляется на основе более чем 200 нормативных правовых актов, а получателями являются около 200 категорий граждан. В результате сформировался сложный механизм законодательного обеспечения социальных выплат, характеризующийся бессистемностью, несогласованностью, дублированием принимаемых законодательных актов. Для того чтобы реализовать право на социальную выплату, необходимо обратиться к нормам нескольких отраслей законодательства. Так, гарантии педагогического работника при временной нетрудоспособности в виде пособия по временной нетрудоспособности фактически регламентированы ст. 183 ТК РФ. Однако размер и порядок его выплаты уже определяются отдельными нормативными актами законодательства об охране здоровья граждан, административного законодательства. Социальные выплаты предоставляются чаще всего по категориальному принципу (например, студент) независимо от материального положения их получателей, потребностей и экономических возможностей семей, в которых проживают соответствующие субъекты-получатели. Ведущим является принцип формальной принадлежности граждан к той или иной категории, т. е. без объективной оценки нуждаемости в них. Социально-демографические исследования в России показывают, что риски бедности сильно дифференцированы для разных групп. Самому высокому риску бедности <1> подвержены семьи с детьми, тогда как среди семей-пенсионеров бедных менее трети, и дефицит доходов в этой группе не столь значителен <2>. Указанное объясняется приоритетом социальных выплат в отношении лиц старшего поколения. Однако студенты и семьи с детьми, наличие которых, как правило, предполагает участие их родителей в образовательных правоотношениях, особенно нуждаются в помощи государства, поскольку в отношении их преобладают не денежные формы поддержки, а в основном услуги, механизм предоставления которых не позволяет обеспечить достойный уровень жизни. ——————————— <1> URL: http://www. gks. ru. <2> URL: http://wciom. ru.
Судебная практика демонстрирует неудовлетворенность граждан РФ системой социальных выплат. На уровне субъектов РФ наблюдается снижение уровня социальной поддержки, которая зависит от экономических возможностей субъектов РФ, в связи с чем нарушается конституционный принцип равенства. На это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ <3>. ——————————— <3> См., например, Определение КС РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О.
В рамках законодательных инициатив не всегда учитываются социальные последствия предлагаемых мер. Например, осуществленная в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» законодательная инициатива по отмене обязательства Российской Федерации по обеспечению софинансирования расходов по выплате компенсации родителям (законным представителям) за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, путем предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий, не учитывает следующее. Введение названного изменения в силу недостаточности финансовых средств у большинства субъектов РФ не позволит им обеспечить реализацию указанного права граждан РФ на получение компенсации в равной мере на территории государства и тем самым гарантировать право граждан на получение общедоступного дошкольного образования. Между тем Российская Федерация согласно п. 21 ст. 28 названного Закона несет обязательство по обеспечению государственных гарантий прав граждан в области образования. Действующее законодательство в ряде случаев исходит из необходимости гарантировать получение социальных выплат не только самому получателю, но и членам его семьи. При этом такое право находится в прямой причинно-следственной связи с фактом обучения гражданина, членом семьи которого является получатель, в основном это родители (законные представители). В системе социальных выплат в сфере образования присутствует некоторая избирательность их предоставления, вызванная, на наш взгляд, отсутствием комплексного видения образования, включающего семейное образование, образование в форме экстерна, самостоятельного обучения и др. Так, система образования предусматривает возможность проведения диссертационного исследования на соискание ученой степени в форме соискательства. Каких-либо социальных выплат в рамках данной формы не предусматривается, поэтому получение социальной выплаты, например по уходу за нетрудоспособным гражданином, является существенным подспорьем. Поскольку в отдельных случаях законодательство обязывает выбрать вид социальной выплаты (пособие по безработице или по уходу за нетрудоспособным гражданином) или ее разновидность (вид пенсии) либо при наличии оснований для получения нескольких видов социальных выплат устанавливает необходимость выбрать одну из них (например, трудовая пенсия или пенсия по случаю потери кормильца), категория соискателей характеризуется социальной незащищенностью (в силу необходимости ведения научного исследования и отсутствия в связи с этим какого-либо заработка). При этом злоупотребление указанным правом, т. е. получение нескольких видов выплат одновременно, влечет уголовную ответственность согласно ст. 159 УК РФ. Между тем категория лиц, получающих пособия по уходу за нетрудоспособным гражданином, существенно сужена именно в силу обязательности отсутствия заработка и получения иных видов социальных выплат. Таким образом, к категории получателей указанной выплаты относятся только студенты и безработные граждане. Механизм назначения и выплаты указанного вида пособия содержит условие, гарантирующее осуществление фактического ухода за нетрудоспособным гражданином: его выплата производится вместе с выплатой пенсии нетрудоспособному гражданину. Полученное пособие направлено на компенсацию тех затрат, которые несет нетрудоспособный гражданин в связи с невозможностью самостоятельно осуществлять свое обслуживание. При отсутствии безработного трудоспособного лица, которому может быть предоставлено право на получение пособия по уходу, нетрудоспособный гражданин не имеет правовых оснований на реализацию своего законного интереса на обслуживание, являющееся, собственно, основой для возникновения права на соответствующее пособие. Вместе с тем граждане не ограничены в объемах социальных выплат и в отдельных случаях вправе получать одновременно несколько их видов (например, стипендию и пособие по уходу за нетрудоспособным гражданином). Количество получаемых видов выплат зависит от характера выплаты, взаимосвязи статусов получателя, которые являются основанием для предоставления социальной выплаты, источника финансирования (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, иные источники). В случае если социальная выплата связана с уровнем дохода гражданина, на ее предоставление влияет факт получения им также иной социальной выплаты, вследствие чего уровень дохода повышается. Например, студенткам-матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, стипендия не выплачивается; они получают только ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Социальные выплаты в образовательной сфере входят в систему выплат, которая характеризуется множеством их видов и оснований предоставления, масштабностью и разнородностью регламентирующих законодательных норм. Социальные выплаты можно классифицировать в зависимости от: их характера (компенсирующая, стимулирующая); категории получателей (лица, являющиеся носителями определенных признаков (в своей совокупности образуют статус получателя выплаты), установленных законом, и в силу этого обладающие правом на получение выплаты); уровня органа власти, в чью компетенцию входит предоставление выплаты (Россия, субъект РФ, органы местного самоуправления); уровня доходов получателя выплаты. Характер социальной выплаты. Государство исходит из необходимости поддержки социально уязвимых категорий граждан, выравнивания уровня доходов населения. Поэтому большинство социальных выплат носят компенсационный характер. Однако компенсационный характер выплат может быть связан: с необходимостью возмещения затрат, понесенных гражданином в силу выполняемой им функции (приобретение книгоиздательской продукции); выполнением функции социального государства как гаранта достойного уровня жизни граждан, необходимостью социальной защиты (минимальная стипендия). Стимулирующие выплаты в основном относятся к сфере образования, где достижение тех или иных результатов сопровождается награждением в виде выплаты стипендии. При этом указанные выплаты предусмотрены как для широкого круга получателей — успешно обучающихся студентов, так и для узкого — в качестве оценки особых заслуг соискателей путем введения квоты. Вместе с тем ограниченный характер выплат, назначением которых является стимулирование, не позволяет полностью реализовать потенциал социально ориентированных государственных мер поддержки, поскольку в основном они направлены либо на высокие достижения отдельных субъектов, либо на поддержание минимального уровня жизни населения. В основе системы социальных выплат должен находиться принцип социального стимулирования — стимулирования финансовой самостоятельности гражданина, что предполагает определение направления положительного развития негативной социальной ситуации, обусловившей необходимость государственной поддержки, и, следовательно, назначение выплаты, цель которой — реализация поставленных задач в рамках данного направления (образование детей, образование взрослых, их переквалификация в целях трудоустройства и т. п.). Гражданин перестает быть только потребителем социальных услуг, его активность в сочетании с государственными гарантиями и мерами социальной поддержки становится залогом достижения уровня жизни, достойного человека <4>, распространение получает концепция «государства труда» <5>. ——————————— <4> См.: Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М., 2006; Он же. Новая книга о социальном законодательстве // Журнал российского права. 2006. N 2. <5> См.: Хабриева Т. Я., Путило Н. В., Азарова Е. Г. Социальное государство: исследование на основе единства экономической и правовой теорий // Журнал российского права. 2006. N 11.
Категория получателей. За основу установления отдельных видов социальных выплат часто берут именно этот критерий. Однако нахождение в определенном статусе еще не является основанием для предоставления социальной выплаты, требуется наступление дополнительных условий (например, подтверждение соискателем низкого уровня дохода, наличие справки из медицинского учреждения, подтверждающей заболевание учащегося или педагогического работника), и, наоборот, дополнительные признаки являются условием для получения той ли иной разновидности социальной выплаты (например, повышающий коэффициент в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Предоставление социальной выплаты отдельной категории граждан, как правило, обусловливается определенной необходимостью — компенсировать недостаточный уровень доходов инвалидов для удовлетворения их расширенных потребностей в условиях получения образования (специальное оборудование для жизнеобеспечения, лекарства и т. п.) по сравнению с иными гражданами; обеспечить нормальное развитие детей, находящихся на иждивении родителей (опекунов, попечителей), в связи с необходимостью повышенных затрат на приобретение одежды, обуви, инвентаря для обучения и воспитания и т. п. Нередко субъект права, претендующий на выплату, подпадает под признаки нескольких категорий. Однако законодатель предусматривает возможность как сочетания нескольких видов выплат, так и их прямого запрета с применением уголовно-правовых санкций за их нарушение. Уровень органа власти, в чью компетенцию входит предоставление социальной выплаты. Установление в законе той или иной социальной выплаты сопровождается закреплением «расходного» обязательства за тем или иным субъектом либо на условиях софинансирования за несколькими субъектами. Федеральное законодательство передает на уровень законодательного регулирования субъектов РФ дополнительные социальные гарантии в денежной форме; аналогичная схема действует и в отношении органов местного самоуправления. Поскольку нормативной основой системы социальных выплат являются также локальные акты, обязанность по обеспечению дополнительных социальных гарантий предусматривается такими актами в отношении работодателей и образовательных организаций. Вместе с тем обязанность по финансированию и осуществлению социальных выплат возлагается на работодателей и образовательные учреждения в соответствии с нормативными актами РФ <6>. ——————————— <6> Например, возмещение дополнительных расходов на медицинскую, социальную, профессиональную реабилитацию пострадавшего в результате несчастного случая на производстве, выплата единовременного денежного пособия выпускникам федеральных государственных образовательных учреждений — детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования.
К выделенному критерию относится и такой признак, как источник финансирования социальных выплат. Наряду с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных образований выступают и иные источники, в частности иностранные государства, работодатели, образовательные учреждения. Существует и смешанное финансирование бюджетов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в порядке софинансирования, в том числе с привлечением средств работодателей. Например, предоставление социальной выплаты на строительство (приобретение) жилья гражданам РФ, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам, работающим на селе либо изъявившим желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там, в частности в сфере образования <7>. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858 «О Федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2013 года».
В данном случае речь идет о социальном партнерстве в виде привлечения работодателя к софинансированию социальных выплат. Однако подобное партнерство выражено в виде указания работодателем возможности участия в софинансировании строительства (приобретения) жилья для молодых семей и молодых специалистов и размера такого участия. Привлечение иных источников финансирования, кроме государственных и муниципальных бюджетов, не находит широкого распространения, что обусловлено недостаточной разработанностью принципа взаимодействия частных структур и государства (при осуществлении последним социальных функций) в целях обеспечения координации вопросов социальной защиты и их реализации. Критерии эффективности видов социальных выплат. Эффективность существующей в том или ином государстве системы социальных выплат может быть определена лишь с использованием комплекса критериев по различным направлениям. Важнейшими из них являются: 1) экономические, включая возможности бюджета; 2) социальные, анализирующие последствия получения выплат для жизненной активности их получателей; 3) правовые критерии эффективности социальных выплат. Критерием эффективности является не столько количественная характеристика социальных выплат, сколько достижение целей, которые преследовала указанная форма социальной поддержки. Она производна от статуса получателя: обучающийся инвалид; педагог пенсионного возраста; студент. Статус получателя выплаты обусловливается социальной функцией, которую получатель осуществляет в процессе своего функционирования в обществе: ребенок — социализация, приобретение знаний, умений, навыков; пенсионер — передача накопленного опыта последующим поколениям, сочетаемая с потребностью в дополнительном уходе; и т. д. Таким образом, единым критерием оценки эффективности выплат является их влияние на состояние жизнедеятельности получателя. Если это выплата стимулирующего характера, необходимо понять, насколько она повлияла на создание условий для преодоления негативной жизненной ситуации (безработица и т. п.), на расширение возможностей для достижения общезначимых целей; если это компенсационная выплата, — насколько она позволяет поддерживать необходимый показатель, связанный с целевым характером выплаты (выплата за приобретение книгоиздательской продукции). При этом функция органа, осуществившего предоставление указанной выплаты, заключается в проведении мониторинга результатов ее получения путем информационного взаимодействия с профильными органами. Эта деятельность носит комплексный характер и предполагает выработку социально-экономических программ с участниками образовательных отношений. Указанные программы могут быть разработаны в виде методических указаний на уровне федерального органа исполнительной власти и рекомендованы к применению в субъектах РФ. Механизм предоставления социальных выплат. Для того чтобы уровень расходов бюджетной системы на социальную политику составил в 2020 г. (включая пенсионные выплаты) 9 — 9,8% валового внутреннего продукта <8>, необходимо увеличить долю выплат адресного характера, учитывающих реальную потребность гражданина в получении мер социальной поддержки, поскольку такая потребность может быть связана: ——————————— <8> См.: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
с необходимостью осуществления высокого уровня затрат, вытекающих из возможности осуществления социально-полезной функции гражданином — получение образования ребенком в целях овладения профессией и дальнейшего выполнения трудовой функции на благо общества и государства, увеличения валового внутреннего продукта; с частичной и (или) полной нетрудоспособностью гражданина ввиду выполнения социально-полезной функции и, следовательно, необходимости повышенного уровня затрат (наличие трудового стажа, рождение ребенка); с социальной ответственностью государства за создание достойных условий жизни граждан. Механизм реализации модели «выявительного» характера не находит нормативного отражения, хотя сама модель признана в качестве одного из принципов оказания адресной социальной помощи населению. Недостатком механизма предоставления социальных выплат в сфере образования является установление дополнительных признаков, носящих уточняющий характер основания для предоставления выплаты. Это нередко сужает круг получателей выплаты и приводит к ущемлению прав граждан. Так, в законодательной практике имеют место предписания об определении размера компенсации родительской платы за содержание ребенка в образовательной организации дошкольного уровня образования в зависимости от количества в семье детей в возрасте до 18 лет, за исключением лиц, не достигших возраста 18 лет, но приобретших дееспособность в полном объеме или объявленных полностью дееспособными в соответствии с законодательством <9>, от посещаемости ребенком образовательного учреждения <10>. ——————————— <9> См.: Постановление Губернатора Ярославской области от 29 января 2007 г. N 51 «О компенсации части родительской платы за содержание детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Ярославской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». <10> См.: Постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 марта 2010 г. N 166-А «О порядке, размере и условиях компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальном образовательном учреждении и иной образовательной организации, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования».
Отметим, что указанное в последнем случае предусмотрено Рекомендациями по расчету показателей отчета о расходах бюджета субъекта РФ (местных бюджетов) по осуществлению выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования <11>, и предполагает расчет средней посещаемости детьми муниципальных образовательных учреждений с учетом пропусков по болезни, отпуска родителей и иных обстоятельств, что в подавляющем количестве субъектов РФ составляет 11 месяцев <12>. Однако в отдельных субъектах РФ именно фактическое посещение ребенком образовательной организации лежит в основе расчета компенсационных выплат родителям. Между тем фактическое посещение ребенком образовательной организации, как правило, не влияет на снижение платы за его содержание. ——————————— <11> См.: письмо Минобрнауки РФ от 1 июня 2009 г. N 03-1076 «О представлении отчетности по выплате компенсации части родительской платы». <12> См., например: Постановление главы Администрации Бердюжского муниципального района от 31 января 2007 г. N 7 «Об осуществлении выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях».
Также предписание акта федерального законодательства не устанавливает нормативного требования относительно однократности представления документов (или одного из них), подтверждающих право на получение выплаты. В связи с этим на уровне нормативных актов субъектов РФ нередко требуется многократное (ежемесячное) подтверждение внесения платы за содержание ребенка в образовательной организации дошкольного уровня образования. В том случае, если документы не будут поданы вовремя (например, до 10-го числа текущего месяца), вне зависимости от обстоятельств компенсация платы не осуществляется <13>. ——————————— <13> См.: Постановление Губернатора Ярославской области от 29 января 2007 г. N 51.
Сказанное обусловливает необходимость совершенствования законодательства и корректировки практики его применения, в том числе с помощью судебного толкования, осуществляемого Конституционным Судом РФ, а также путем учета выделенных критериев эффективности системы социальных выплат в сфере образования.
Библиографический список
Калашников С. В. Новая книга о социальном законодательстве // Журнал российского права. 2006. N 2. Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М., 2006. Хабриева Т. Я., Путило Н. В., Азарова Е. Г. Социальное государство: исследование на основе единства экономической и правовой теорий // Журнал российского права. 2006. N 11.
