(Тонконогов В. П., Миняйленко Н. Н.) («Военно-юридический журнал», 2011, N 2)
ГЕНЕЗИС ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК (К 200-ЛЕТИЮ СОЗДАНИЯ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ)
В. П. ТОНКОНОГОВ, Н. Н. МИНЯЙЛЕНКО
Тонконогов В. П., начальник правового управления Главного командования внутренних войск МВД России, генерал-майор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный сотрудник МВД России.
Миняйленко Н. Н., начальник адъюнктуры Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, полковник юстиции, кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.
Современная историко-правовая наука и действующие нормативные правовые акты определяют правовое обеспечение внутренних войск как комплекс мер нормативно-правового характера, осуществляемых органами военного управления (должностными лицами), направленных на создание достаточных правовых условий для выполнения внутренними войсками возложенных на них законом задач и обеспечения законности действий военнослужащих при исполнении возложенных на них обязанностей. Историки делят почти 200-летнюю историю внутренних войск на три периода: 1811 — 1917 гг. — дореволюционный период; 1917 — 1991 гг. — советский период; с 1991 г. — современный период.
Дореволюционный период
Внутренняя стража являлась частью охранительной системы государства. Наряду с полицией и жандармерией она была призвана обеспечить внутреннюю безопасность империи, «охранение порядка и благочиния». Начало существованию внутренней стражи положили четыре высочайших Указа императора Александра I. Первым шагом в этом направлении стал Указ от 16 января 1811 г., согласно которому губернские роты и уездные команды предписывалось привести «в лучшее устройство», передав из ведения местной гражданской администрации в Военное министерство. Далее последовал Указ от 17 января 1811 г. о формировании из 52 гарнизонных батальонов 13 пехотных и егерских полков для пополнения армии и 52 гарнизонных полубатальонов для несения внутренней стражи. 27 марта 1811 г., когда был принят Указ «О устройстве инвалидных рот и команд и составлении из них подвижных инвалидных рот и служащих инвалидных команд», стал днем профессионального праздника военнослужащих и ветеранов внутренних войск МВД России, который отмечается на основании Указа Президента Российской Федерации от 19 марта 1996 г. N 394 <1>. ——————————— <1> См.: Баранов В. П. Внутренние войска: время, события, люди: Научно-популярное издание. М., 2008. С. 385.
Указы от 16 и 17 января, а также 27 марта 1811 г. явились законодательной основой создания внутренней стражи <2>. ——————————— <2> См.: Баранов В. П. и др. Внутренние войска. Исторический очерк: Научно-популярное издание. М., 2007. С. 11, 382.
Одним из основных указов, урегулировавшим большинство вопросов правового положения внутренней стражи, является Указ от 3 июля 1811 г. с объявлением Положения для внутренней стражи, определяющего ее статус и функции. В соответствии с параграфом 15 указанного Положения на внутреннюю стражу возлагались следующие задачи: «помощь исполнению законов и приговоров суда; поимка воров, преследование и истребление разбойников и рассеяние запрещенных законом скопищ; усмирение неповиновений и буйства; поимка беглых, ушедших преступников и дезертиров; преследование запрещенных и тайно провезенных товаров; помощь свободному движению внутреннего продовольствия; содействие к сбору податей и недоимок; охранение порядка и спокойствия церковных обрядов всех исповеданий, законом терпимых; охранение порядка на ярмарках, торгах, народных и церковных празднествах и проч.; принятие и провожание рекрутов, преступников, арестантов и пленных; отправление военных, просрочивших отпуска, к их командам; тушение пожаров, помощь при разлитии рек и им подобное; отряжение нужных часовых к присутственным местам, тюрьмам и острогам; провожание казны». Эту традицию продолжили другие российские монархи. Так, в царствование Николая I было издано до 45 указов, касавшихся Отдельного корпуса внутренней стражи. Императором Александром II были утверждены такие документы, как «Наставление воинским начальникам при употреблении войск для усмирения народных волнений и беспорядков» и «Наставление воинским частям или командам, назначенным для экзекуционного занятия городов, местечек и селений в западных губерниях» (приняты по обоюдному согласию МВД и Военного министерства и объявлены Приказом по Военному министерству от 20 сентября 1861 г. N 186). Указанными документами, в частности, было определено, что войска должны выделяться по письменному требованию губернаторов, исправников и городничих. В соответствии с наставлениями оружие должно было применяться по требованию полицейских чиновников после троекратного предупреждения неповинующихся, но при нападении на выделенную воинскую силу или для спасения жизни подвергшихся насилию людей воинский начальник сам вправе был принять решение о применении оружия. В связи с Военной реформой 1862 — 1864 гг. в Отдельном корпусе внутренней стражи произошли серьезные изменения, коснувшиеся органов управления, состава и численности войск. Управление местными войсками осуществлялось военным округом, при этом штаб Отдельного корпуса внутренней стражи был упразднен. Местными войсками стал руководить начальник местных войск военного округа с правами командира дивизии, а в каждой губернии назначался губернский воинский начальник с правами командира полка. Означало ли это снижение значимости внутренней службы? Отнюдь нет. Но теперь для выполнения задач караульной и конвойной службы стали больше привлекать армейские части. Таким образом, армия наряду с полицией и Корпусом жандармов становится неотъемлемой частью военно-охранительной системы. Таким образом, в дореволюционный период правовое регулирование общественных отношений, связанных с деятельностью внутренней стражи, осуществлялось в основном актами высшей юридической силы.
Советский период
После Октябрьской революции 1917 г. некоторое время считалось, что для управления жизнью общества не нужны государственные институты. Но вскоре новому руководству государства пришлось признать, что одной идеологии для управления жизнью общества мало, нужен аппарат управления, армия, суды и т. д., в том числе и специальные силы для предупреждения контрреволюционных выступлений внутри страны, установления и поддержания революционного порядка, охраны важных объектов, конвоирования преступников. 28 мая 1919 г. было принято Постановление Совета Рабоче-Крестьянской обороны «О войсках вспомогательного назначения», в соответствии с которым были образованы войска внутренней охраны Республики (далее — войска ВОХР) <3>. ——————————— <3> См.: Некрасов В. Ф. На страже интересов Советского государства (история строительства войск ВЧК — ОГПУ — НКВД — МВД). М.: Военное издательство, 1983. С. 39 — 40.
Между тем ни один государственный институт не способен выполнять свои функции без установлений, регламентирующих его деятельность. Приказом по штабу войск ВОХР от 27 декабря 1919 г. N 293 был объявлен протокол N 1 заседания Комиссии при Начальнике войск как технического органа — для выработки инструкций. На данную комиссию возлагались обязанности сбора надлежащих материалов: положений о полевом управлении войск, соответствующих декретов и приказов, уставов, проектов инструкций и т. п. для их систематизации, изучения и выработки инструкций, положений по различным направлениям деятельности войск. Приказом по штабу войск ВОХР от 20 февраля 1920 г. N 43 объявлялся штат Управления войск ВОХР, согласно которому в составе Комиссии при Начальнике войск как техническом органе значится: секретарь комиссии Вяткин Александр Павлович, состоящий на должности врид старший делопроизводитель при Юридическом отделе. Этим же приказом объявлялся штат Юридического отдела. Изложенные факты свидетельствуют о том, что в тот период в войсках ВОХР существовала юридическая служба и выполняла она именно задачи правового обеспечения деятельности войск. В период Гражданской войны задачи, выполняемые войсками ВОХР, носили специфический характер, с учетом обстановки того времени, и регулировались прежде всего ведомственными актами. По имеющимся данным, только в 1920 г. штабом войск ВОХР всего было издано около 650 приказов, 16 циркуляров, 24 приказания. Особый интерес вызывают приказы, регулирующие совокупность общественных отношений и носящие нормативный характер, например: «Об Инструкции по охране винтовок и огнестрельных боеприпасов»; «Постановление межведомственной комиссии о правилах следования эшелонов»; «О боевом довольствии в прифронтовой полосе» и др. В 1931 г. Устав службы внутренних войск был утвержден Приказом ОГПУ СССР, в 1939 г. приказами НКВД СССР утверждены Устав службы конвойных войск НКВД СССР, Устав службы войск НКВД СССР по охране железнодорожных сооружений, а в 1940 г. — Устав службы войск НКВД СССР по охране особо важных предприятий промышленности. Великая Отечественная война внесла свои коррективы в правовое регулирование деятельности войск НКВД, которое осуществлялось в течение всего периода войны. Уже 9 июля 1941 г. народный комиссар внутренних дел СССР во исполнение Постановления Совнаркома СССР от 24 июня 1941 г. «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе» издал специальный приказ по борьбе с десантами и диверсантами противника в Москве и Московской области. 28 апреля 1942 г. совместным Приказом НКО и НКВД СССР было утверждено Положение о войсках НКВД, охраняющих тыл действующей Красной Армии, которым были определены задачи этих войск, в частности: борьба с диверсантами, шпионами и бандитским элементом в тылу фронта; ликвидация мелких отрядов и групп противника, проникающих и забрасываемых в тыл фронта (автоматчики, парашютисты, сигнальщики и проч.); в особых случаях (по решению Военного совета фронта) охрана коммуникаций на определенных участках <4>. ——————————— <4> См.: Миняйленко Н. Н. Организационно-правовые основы служебно-боевого применения войск НКВД СССР в годы блокады Ленинграда в 1941 — 1944 годах; Историческое наследие Великой Отечественной войны (1941 — 1945 гг.): методология оценки и значение для подготовки офицеров ВВ МВД России: Материалы межвузовской конференции. Новосибирск: НВИ ВВ им. генерала армии И. К. Яковлева МВД России, 2010. С. 252.
Известно, что более двухсот воинов внутренних войск в годы Великой Отечественной войны стали Героями Советского Союза, десятки тысяч бойцов и командиров награждены боевыми орденами и медалями <5>. ——————————— <5> См.: Поздняков А. П. Золотые звезды внутренних войск. М.: Политическое управление внутренних войск МВД СССР, 1980. С. 5.
Соответствующая работа осуществлялась и в послевоенные годы. Правовое регулирование деятельности внутренних войск в 50 — 80-е годы, в том числе вопросов, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан, в основном осуществлялось именно подзаконными нормативными правовыми актами. Так, приказами МВД СССР были утверждены: от 31 июля 1980 г. — Временная инструкция по охране объектов железных дорог внутренними войсками; от 2 апреля 1984 г. — Положение о Главном управлении внутренних войск МВД СССР. Вообще, весь советский период истории войск характеризуется наличием значительного количества правовых актов, регламентирующих различные вопросы деятельности войск, прежде всего подзаконных и ведомственных нормативных актов, в том числе непосредственно затрагивающих права и свободы граждан. С развитием демократии и гласности в стране в конце 80-х годов стало ясно, что подзаконные нормативные правовые акты не могут в полной мере соответствовать принципам законности применения внутренних войск, что показали события в городе Орджоникидзе, Казахстане, Азербайджане, Армении, Грузии, Узбекистане, Таджикистане, Киргизии, Молдавии и прибалтийских республиках. Именно в связи с этим Президиум Верховного Совета СССР 28 июля 1988 г. издал Указ N 9307 «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка», а впоследствии, поскольку Указ не мог решить всех проблем войск, был принят Закон СССР от 26 марта 1990 г. «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка». В дальнейшем Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» конкретизировал задачи внутренних войск в случае введения чрезвычайного положения в стране или в ее регионах.
Современный период
В 1992 г. в ст. 28 Конституции РСФСР были внесены изменения, провозглашающие принцип добросовестного исполнения обязательств и общепринятых норм международного права. Пунктом 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. провозглашено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. С учетом данной нормы на современном этапе существования внутренних войск были разработаны основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие их служебно-боевую деятельность. Прежде всего это Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. N 3534-1 «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ныне утратил силу) и Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым сегодня регламентированы практически все стороны служебно-боевой деятельности внутренних войск. Разработчиками данных законов были учтены нормы IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны от 18 октября 1907 г. и Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны от 12 августа 1949 г. (ратифицированы СССР 7 марта 1955 г. и 7 апреля 1954 г. соответственно), Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 24 мая 1989 г., Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятых 8-м Конгрессом ООН. В качестве примера глубокой проработки соблюдения прав и свобод человека и гражданина можно отметить, что в Федеральном законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», даже по сравнению с Законом Российской Федерации «О милиции», более четко, можно сказать, исчерпывающе, регламентированы вопросы применения оружия военнослужащими внутренних войск. В 90-е годы были приняты Временный устав внутренних войск МВД России, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 1994 г., и Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281 «Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации». Подготовлен и принят важный статутный правовой акт — Приказ МВД России от 15 ноября 2003 г. N 884, утвердивший Общее положение о соединении и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, на основании которого они могут регистрироваться в качестве юридических лиц и выступать в гражданско-правовых отношениях. Юристы внутренних войск приняли непосредственное участие в подготовке Указа Президента Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 627 «Об утверждении Положения об оперативно-территориальном объединении внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» и разработанного в соответствии с ним Указа Президента Российской Федерации от 9 июня 2006 г. N 576 «Об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации». Данное Положение направлено на совершенствование управления внутренними войсками, их взаимодействия с органами внутренних дел, Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении задач в области обороны и безопасности. Впервые на таком высоком уровне урегулированы вопросы взаимодействия оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России и Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, соединения и воинские части которых в соответствии с указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, изданными Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти для решения задач, возложенных на внутренние войска, могут быть переданы в оперативное подчинение командующего войсками оперативно-территориального объединения. 3 августа 2009 г. утвержден Указом Президента Российской Федерации новый Устав внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Одной из составляющих правового обеспечения внутренних войск МВД России является юридическая помощь военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей, оказываемая органами военного управления. Военнослужащие внутренних войск наравне с другими физическими лицами обладают конституционным правом на юридическую помощь (ст. 48 Конституции РФ) <6>. Так, в 2009 г. юридическими службами внутренних войск проведено свыше 27 тысяч консультирований по вопросам прохождения военной службы и другим актуальным правовым проблемам <7>. ——————————— <6> См.: Миняйленко Н. Н. Право на юридическую помощь и механизм его обеспечения в современной России (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. С. 17. <7> См.: Директива Главнокомандующего ВВ МВД России от 9 декабря 2009 г. N Д-16. М.: ГКВВ МВД России, 2009. С. 3.
В 2009 г. нормотворческая деятельность и правовая работа юридической службы войск были направлены на совершенствование правового регулирования служебно-боевой деятельности и характеризовались следующими показателями: принято участие в проведении правовой экспертизы 51 проекта федеральных законов, 11 указов и распоряжений Президента Российской Федерации, 24 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, 3 международных договоров и соглашений, 74 нормативных правовых актов МВД России, 953 нормативных правовых актов главнокомандующего внутренними войсками, 187319 нормативных правовых актов командующих объединениями (командиров, начальников) <8>. ——————————— <8> См.: Там же. С. 3.
В 2009 г. основные усилия в судебной работе были направлены на повышение эффективности защиты интересов войск в судах различной юрисдикции, в результате чего объем сохраненных государственных денежных средств составил 509571650 рублей <9>. ——————————— <9> См.: Там же. С. 11.
Перспективы дальнейшего развития правового обеспечения деятельности внутренних войск заложены в Концепции правового обеспечения внутренних войск МВД России на период до 2015 года, утвержденной Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. N 219. 6 ноября 2009 г. Советом Безопасности Российской Федерации была одобрена Концепция строительства и развития внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2002 года, представляющая собой систему официально принятых взглядов военно-политического руководства Российской Федерации на основные направления строительства и дальнейшего развития внутренних войск МВД России. Внутренние войска МВД России выполняют свои самостоятельные задачи в форме боевой службы, боевых действий (боя, удара). Боевая служба включает в себя следующие виды: служба по охране контролируемых зон закрытых административно-территориальных образований, важных государственных объектов, специальных грузов и сооружений на коммуникациях; служба по охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах; служба по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий; служба по обеспечению охраны общественного порядка на акваториях водных объектов; караульная служба; розыскная служба; режимно-комендантская служба; режимно-карантинная служба <10>. ——————————— <10> См.: Подрезов В. В. Формирование понятийного аппарата в области противодействия терроризму как одно из направлений решения проблем межведомственного взаимодействия // Российская юстиция. 2010. N 7. С. 57.
Исходя из анализа угроз безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу, законодательно возлагаемых на внутренние войска задач, установленных количественно-качественных показателей развития военной организации Российской Федерации, целью строительства внутренних войск до 2020 г. является создание в системе МВД России высокоэффективных, мобильных, профессионально обученных и оснащенных современным вооружением, военной и специальной техникой войск постоянной готовности, способных эффективно участвовать в обеспечении внутренней безопасности и обороны Российской Федерации. Реализацию мероприятий строительства и развития внутренних войск до 2020 г. предусматривается осуществлять в два этапа. Первый этап (2009 — 2015 годы): до 2011 г. выход на показатели, установленные нормативными правовыми документами в области строительства и развития военной организации Российской Федерации; адекватное и последовательное приведение структуры, состава внутренних войск к параметрам, необходимым для гарантированного выполнения возложенных на них задач; обустройство пунктов постоянной дислокации войск, совершенствование (создание) учебно-материальной базы, улучшение условий жизни и быта военнослужащих; приведение уровня оснащения войск вооружением, военной и специальной техникой, материально-техническими средствами к установленным Государственной программой вооружения показателям; адекватное и последовательное укомплектование военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на воинских должностях сержантов необходимой для создания эффективной системы управления; развертывание автоматизированной системы управления войсками. Второй этап (2016 — 2020 годы): завершение преобразования структуры, состава войск, дальнейшего обустройства пунктов постоянной дислокации соединений и воинских частей; обеспечение последовательного роста технической оснащенности, ресурсообеспеченности, других качественных параметров в соответствии с выделенными объемами финансирования; доведение до 50 процентов степени укомплектованности военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на воинских должностях солдат; завершение создания автоматизированной системы управления войсками, в том числе в тактическом звене управления <11>. ——————————— <11> См.: Рогожкин Н. Е. Концептуальные направления строительства и развития внутренних войск МВД России на период до 2020 года // Войсковой вестник. 2010. N 1. С. 5, 11.
Сегодня окончательно стало ясно, что развитие в стране демократии, осуществление преобразований, направленных на построение гражданского общества, возможно осуществить только в условиях стабильной общественно-политической обстановки. Будучи включенными в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, внутренние войска выступают в качестве структурно-функционального элемента государственного механизма правоохраны. Военнослужащие в процессе служебно-боевой деятельности одновременно воздействуют на общественные отношения и в целях правоограничения, и в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций <12>. ——————————— <12> См.: Померлян А. Н. Чрезвычайные режимы в механизме правового регулирования (на примере деятельности внутренних войск МВД России): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2009. С. 13.
Выполнение внутренними войсками и другими силовыми структурами задач по разрешению внутренних конфликтов и пресечению противоправных действий, борьбе с терроризмом — это серьезная проблема, которая должна быть скрупулезно урегулирована законодательным путем. В связи с этим к подготовке проектов нормативных правовых актов в современных условиях должны предъявляться повышенные требования. Такие же повышенные требования должны на современном этапе предъявляться в отношении правовой подготовки командиров и начальников всех степеней, поскольку именно командиры являются единоначальниками, принимают решения, затрагивающие права и свободы военнослужащих, как руководящие органы юридических лиц самостоятельно занимаются хозяйственной деятельностью и осуществляют иные функции. По мнению авторов, необходимо сделать следующие выводы: сегодня можно с уверенностью констатировать, что на всех этапах существования войск руководство государства стремилось наилучшим способом организовать деятельность внутренних войск, прежде всего путем нормативного регулирования, т. е. нормотворчества в указанной сфере деятельности; в современных условиях объективно возрастает роль правового обеспечения внутренних войск, без детального осуществления которого невозможно осуществить реформирование внутренних войск МВД России. При этом хотелось бы подчеркнуть, что правовое обеспечение должно осуществляться всеми категориями должностных лиц по направлениям регулируемой деятельности.
