(Канунникова Л. В., Кормилина О. М.) («Медицинское право», 2011, N 2)
ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ НАРКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ БОЛЬНЫМ С СИНДРОМОМ ЗАВИСИМОСТИ ОТ НАРКОТИЧЕСКИХ ВЕЩЕСТВ
Л. В. КАНУННИКОВА, О. М. КОРМИЛИНА
Канунникова Людмила Владимировна, доктор медицинских наук, главный врач Новосибирского областного госпиталя N 2 ветеранов войн, заведующая кафедрой медицинского права НГМУ.
Кормилина Ольга Михайловна, заместитель главного врача по медицинской части Новосибирского областного наркологического диспансера.
В статье дан обзор законодательной базы наркологической помощи больным с синдромом зависимости от наркотических веществ, профилактики употребления наркотических и психотропных веществ. Государством уделяется большое внимание проблеме распространения наркотиков среди населения Российской Федерации и его наркотизации, в связи с чем в настоящее время систематизируется законодательство по профилактике наркомании и распространению употребления психоактивных веществ.
Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование оказания наркологической помощи в РФ, профилактика распространения и употребления психоактивных веществ, стратегические цели антинаркотической политики, риски при реализации стратегии.
Review of legislative data base of narcotic assistance to patients with syndrome of dependency on narcotic means L. V. Kanunnikova, O. M. Kormilina
The article makes a review of legislative data base of narcotic assistance to patients with syndrome of dependency on narcotic means, prevention of consumption of narcotic means and psychotropic substances. At present the state pays great attention to the problem of distribution of narcotic means among the population of the Russian Federation and narcotization thereof, in this connection at present the legislation on prevention of narcotic addiction and distribution of consumption of psychotropic substances is being systematized.
Key words: normative-law regulation of rendering narcotic assistance in the RF, prevention of distribution and consumption of psychotropic substances, strategic purposes of anti-narcotic policy, risks of realization of strategy.
Основу отечественного законодательства в сфере оказания помощи наркологическим больным составляют положения международно-правовых актов. О праве на охрану здоровья и медицинскую помощь говорится во Всеобщей декларации прав человека, в ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <1>. ——————————— <1> Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII. С. 36.
Особая значимость здоровья нашла отражение и в документах, принятых в рамках Организации Объединенных Наций (далее — ООН) на рубеже тысячелетий. Достаточно отметить, что из восьми целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН, половина имеют прямое отношение к праву на охрану здоровья <2>. За последние годы все органы и структуры ООН выразили озабоченность реализацией этого права, подтверждением чему служит значительное число резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии по правам человека ООН, решений Экономического и Социального совета (далее — ЭКОСОС), Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин и других органов. ——————————— <2> Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций (утв. резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.) // СПС «Гарант».
Выявление и лечение лиц, больных наркоманией, является обязанностью, которую приняла на себя Российская Федерация в связи с подписанием и ратификацией Конвенций ООН: — Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. <3>; ——————————— <3> Единая Конвенция о наркотических средствах (Нью-Йорк, 30 марта 1961 г.) // Бюллетень международных договоров. 2000. N 8.
— Конвенции о психотропных веществах 1971 г. <4>; ——————————— <4> Конвенция о психотропных веществах (Вена, 21 февраля 1971 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1981. Вып. XXXV. С. 416.
— Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <5>. ——————————— <5> Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133.
В ст. 7 Конституции РФ провозглашено, что в России охраняется здоровье граждан. Статья 41 Конституции РФ расширяет это право, устанавливая, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Правовое регулирование деятельности органов в сфере здравоохранения осуществляется рядом законов и подзаконных нормативно-правовых актов. В целях обеспечения охраны здоровья населения в России принят ряд Федеральных законов: «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, выявленного вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <6>, «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <7>, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <8>, «О качестве и безопасности пищевых продуктов» <9>, «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ», а также Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <10>, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и др. ——————————— <6> Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (в ред. ФЗ от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 14. Ст. 1212. <7> Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (в ред. ФЗ от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 21 сентября. N 38. Ст. 4736. <8> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. ФЗ от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650. <9> Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (в ред. ФЗ от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 150. <10> Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.
Оказание наркологической помощи больным наркоманией регламентируется специальным Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» <11>, а также Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <12>, Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <13>; другими законами Российской Федерации, а также правовыми актами органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, приказы министерств), уставами (конституциями) субъектов РФ, региональными законами и нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации в соответствии с этим законодательством приняло несколько специальных федеральных программ в области здравоохранения. ——————————— <11> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219. <12> Закон Российской Федерации от 22 июля 1993 г. N 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» // Российские вести. 1993. 9 сентября. N 174. <13> Закон от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913.
В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Правовое регулирование деятельности органов здравоохранения осуществляется также на региональном уровне путем принятия нормативно-правовых актов субъектами Федерации. При этом, как отмечает И. Ю. Григорьев, в существующей нормативной базе регионального здравоохранения имеется ряд недостатков, в том числе таких, как: — отсутствие в некоторых субъектах РФ законов о региональной системе здравоохранения; — неопределенность механизма реализации обязательств субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления по охране здоровья населения; — умалчивание неизбежности соучастия населения в частичной, а в ряде случаев и полной оплате стоимости медицинских услуг в условиях рыночной экономики и хронического недофинансирования лечебно-профилактических учреждений; — несовершенство правового обеспечения медицинских работников, отсутствие специальных положений и механизмов по их страхованию от возможного риска возникновения профессиональных ошибок или из-за отказа выполнения своих обязанностей и долга в связи с недостаточным обеспечением современных и оптимальных условий труда при осуществлении ими медицинской деятельности, особенно в экстремальных условиях и чрезвычайных ситуациях <14>. ——————————— <14> Григорьев И. Ю. Системный анализ нормативно-правового обеспечения регионального здравоохранения // Научные труды III Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. М.: РАН, 2009. С. 92.
Однако рядом субъектов Российской Федерации приняты правовые акты в области оказания наркологической помощи на достаточно высоком правовом уровне. Так, в Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 2 ноября 2007 г. N 156-ОЗ «О регулировании отношений в сфере здравоохранения на территории Новосибирской области» <15>, Закон Новосибирской области от 2 июля 2008 г. N 249-ОЗ «О профилактике наркомании в Новосибирской области» <16>, Приказ Департамента здравоохранения Новосибирской области от 20 июля 2009 г. N 1154 «О порядке оказания наркологической помощи населению Новосибирской области» <17>. ——————————— <15> Закон Новосибирской области от 2 ноября 2007 г. N 156-ОЗ «О регулировании отношений в сфере здравоохранения на территории Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2007. 13 ноября. <16> Закон Новосибирской области от 2 июля 2008 г. N 249-ОЗ «О профилактике наркомании в Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2008. 8 июля. N 129. <17> Приказ Департамента здравоохранения Новосибирской области от 20 июля 2009 г. N 1154 «О порядке оказания наркологической помощи населению Новосибирской области». URL: www. zdravnoso. ru.
В соответствии со ст. 56 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» порядок медицинского наблюдения за больными наркоманией и учета больных наркоманией устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. Порядок медицинского наблюдения за больными наркоманией и учета больных наркоманией установлен Приказом Минздрава РФ от 22 октября 2003 г. N 500 «Об утверждении Протокола ведения больных «Реабилитация больных наркоманией (Z 50.3)» <18>. Лечением является совокупность медицинских мероприятий, направленных на устранение патологических процессов, а также на устранение или облегчение страданий больного человека (например, дезинтоксикация, лечение психотических, постабстинентных, эмоциональных расстройств и т. д.). ——————————— <18> Приказ Минздрава РФ от 22 октября 2003 г. N 500 «Об утверждении Протокола ведения больных «Реабилитация больных наркоманией (Z 50.3)» // Новые лекарственные препараты. 2004. Вып. 6.
Учет больных наркоманией происходит в соответствии с Приказом Минздрава РФ от 30 декабря 2002 г. N 413 «Об утверждении учетной и отчетной медицинской документации» <19> и Приказом Минздрава РФ от 13 ноября 2003 г. N 545 «Об утверждении инструкций по заполнению учетной медицинской документации» <20>. ——————————— <19> Приказ Минздрава РФ от 30 декабря 2002 г. N 413 «Об утверждении учетной и отчетной медицинской документации» // Здравоохранение. 2003. N 3. <20> Приказ Минздрава РФ от 13 ноября 2003 г. N 545 «Об утверждении инструкций по заполнению учетной медицинской документации» // Здравоохранение. 2004. N 4.
В какой-то мере порядок учета больных наркоманией урегулирован Постановлением Правительства РФ от 23 января 2006 г. N 31 «О создании, ведении и использовании единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту» <21>. Информация включается в состав единого банка данных на основе общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, а также единых форматов и классификаторов учетных данных, стандартных протоколов и регламентов обмена и хранения информации в порядке, установленном Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков совместно с Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Министерством юстиции РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством обороны РФ, Министерством промышленности и энергетики РФ, Министерством образования и науки РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Министерством информационных технологий и связи РФ, Федеральной таможенной службой, Федеральной службой государственной статистики и Генеральной прокуратурой РФ. ——————————— <21> Постановление Правительства РФ от 23 января 2006 г. N 31 «О создании, ведении и использовании единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 30 января. N 5. Ст. 552.
В перечень информации, представляемой для включения в состав единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту, введены следующие разделы: «О количестве больных с зависимостью от наркотических средств и психотропных веществ», «О лицах, которые злоупотребляют наркотическими средствами и психотропными веществами, но у которых еще не сформировался синдром зависимости», «О лицах, умерших от употребления наркотических средств и психотропных веществ». Сбор таких сведений и размещение их в едином банке данных организует Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В Приказе Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 27 ноября 2006 г. N 394/801 «О порядке включения информации в состав единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту» за представление информации в единый банк данных ответственными назначены Департамент развития медицинской помощи и курортного дела Минздравсоцразвития России и Управление по лицензированию деятельности в сфере здравоохранения и социального развития Росздравнадзора <22>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» В. А. Кузьмина, Е. В. Китровой включен в информационный банк. —————————————————————— <22> Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». М.: Проспект, 2006. С. 206.
Правовое регулирование оказания наркологической помощи охватывает не только организационные вопросы в данной сфере, но и регламентирует сам процесс оказания наркологической помощи. Так, в целях повышения эффективности диагностики и лечения наркологических больных посредством систематизации современных подходов к тактике ведения больных и унификации оптимальных режимов лечебно-диагностического процесса издан Приказ Минздрава РФ от 28 апреля 1998 г. N 140 «Об утверждении стандартов (моделей протоколов) диагностики и лечения наркологических больных» <23>. При проведении сертификации и лицензирования медицинской деятельности территориальные лицензионно-аккредитационные органы руководствуются данным документом. Стандарты (модели) диагностики и лечения наркологических больных полностью обращены к клиническому мышлению врача и ни в малейшей степени не предполагают шаблонизации врачебной деятельности. В то же время они обеспечивают необходимый минимум оказания наркологической помощи, облегчают сравнение уровней этой помощи в разных наркологических учреждениях, способствуют решению вопросов финансирования, образуют критерии и ориентиры при определении соответствия лицензионным требованиям. ——————————— <23> Приказ Минздрава РФ от 28 апреля 1998 г. N 140 «Об утверждении стандартов (моделей протоколов) диагностики и лечения наркологических больных» // Здравоохранение. 1998. N 8.
На период 2010 — 2020 гг. разработана и утверждена Президентом Российской Федерации Стратегия, определяющая основные направления и задачи государственной антинаркотической политики Российской Федерации. Генеральной целью Стратегии является существенное сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства. Основными стратегическими задачами являются: — разработка и внедрение государственной системы мониторинга наркоситуации в РФ; — создание и реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров на территории РФ; — выработка мер противодействия наркотрафику на территорию РФ; — обеспечение надежного государственного контроля за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров; — создание государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков с приоритетом мероприятий первичной профилактики; — совершенствование системы оказания наркологической медицинской помощи больным наркоманией и их реабилитации; — совершенствование организационного, нормативно-правового и ресурсного обеспечения антинаркотической деятельности. Объектами антинаркотической деятельности являются: население страны, в первую очередь дети, подростки, молодежь и их семьи, больные наркоманией, работники отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, организации и учреждения, участвующие в легальном обороте наркотиков и прекурсоров, организованные преступные группы и сообщества, участвующие в незаконном обороте наркотиков и их прекурсоров. Стратегическими целями государственной антинаркотической политики в сфере сокращения предложения наркотиков в незаконном обороте являются: — создание эффективной системы защиты территории РФ от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа; — уничтожение инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков внутри страны; — ликвидация сырьевой базы незаконного наркопроизводства на территории РФ; — недопущение поступления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ из легального в незаконный оборот; — подрыв экономических основ наркопреступности; — пресечение преступных связей с международным наркобизнесом. Разработаны меры по сокращению предложения наркотиков и снижению спроса на наркотики; по совершенствованию предоставления медицинской помощи, реабилитационного режима наркобольных и общей профилактики заболевания, организационного обеспечения и нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности; по снижению «наркодавления» на Российскую Федерацию, по выявлению и ликвидации каналов международного наркотрафика и обеспечению общей безопасности в морских акваториях. Система документов стратегического планирования (государственные программы в сфере профилактики немедицинского потребления наркотиков и противодействия их незаконному обороту, планы по реализации Стратегии, региональные целевые и комплексные программы) формируется Правительством Российской Федерации, Государственным антинаркотическим комитетом, заинтересованными федеральными органами государственной власти с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, законодательных актов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Информационную основу реализации Стратегии призвано обеспечить создание единого межведомственного банка данных заинтересованных федеральных органов государственной власти, содержащего сведения, позволяющие своевременно реагировать на изменения наркоситуации в Российской Федерации, принимать обоснованные оперативные решения. Контроль за ходом реализации Стратегии осуществляется Государственным антинаркотическим комитетом, а результаты контроля отражаются в ежегодном докладе Президенту Российской Федерации о деятельности Государственного антинаркотического комитета. Реализация Стратегии на федеральном уровне осуществляется по плану соответствующих мероприятий. Государственный антинаркотический комитет на своих заседаниях заслушивает должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам выполнения плана мероприятий по реализации Стратегии. Реализация Стратегии на региональном и муниципальном уровнях осуществляется в форме антинаркотических программ субъектов Российской Федерации и антинаркотических планов органов местного самоуправления. Ожидаемые результаты реализации Стратегии: — существенное сокращение предложения наркотиков и спроса на них; — существенное сокращение масштабов последствий незаконного оборота наркотиков; — создание и функционирование государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации; — создание и функционирование государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков; — современная система лечения и реабилитации больных наркоманией; — стратегические планы по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; — действенная система мер противодействия наркотрафику на территорию Российской Федерации; — надежный государственный контроль за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров; — организационное, нормативно-правовое и ресурсное обеспечение антинаркотической деятельности. Управляемые риски: снижение уровня обустройства и охраны государственной границы Российской Федерации; сокращение числа специализированных наркологических медицинских учреждений и численности психиатров-наркологов, психологов, социальных работников; снижение доступности, качества и эффективности мероприятий профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и реабилитации лиц, потребляющих наркотики. Частично управляемые риски: формирование в обществе терпимого отношения к незаконному потреблению наркотиков, дискредитация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков; усиление попыток легализации заместительной терапии с использованием наркотических препаратов и пропаганды потребления наркотиков под предлогом программ замены шприцев; увеличение численности лиц, вовлеченных в незаконное потребление наркотиков. Неуправляемые риски: рост преступности (включая международную) в сфере незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров с появлением новых каналов контрабанды; увеличение уровня незаконной миграции; появление в незаконном обороте новых наркотических средств и обладающих наркогенным потенциалом психотропных веществ. Стратегия рассчитана на период с 2010 по 2020 гг. Практическая реализация Стратегии осуществляется в два этапа через планы деятельности органов государственной власти и управления на 2010 — 2014 гг. и на 2015 — 2020 гг. По завершении первого этапа реализации Стратегии, с учетом развития наркоситуации и достигнутых результатов, проводится ее корректировка. Реализация мер, предусмотренных Стратегией, обеспечивается за счет консолидации усилий и ресурсов всего общества, всех органов государственной власти и управления, общественных объединений и организаций. Для решения задач, поставленных в настоящей Стратегии, предусматривается обеспечить последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку антинаркотической деятельности по всем направлениям. Таким образом, в настоящее время происходит систематизация законодательной базы в области профилактики распространения употребления психоактивных веществ. Своевременное внедрение антинаркотической стратегии в регионах РФ приведет к снижению заболеваемости наркологическими расстройствами среди населения Российской Федерации.
