ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов С. Е., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы (г. Саратов).
Понятие персональных данных относительно недавно вошло в российское законодательство. Впервые нормы, касающиеся персональных данных, в Российской Федерации были установлены Конституцией РФ 1993 года, провозгласившей право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23) и право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23), а также недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24). В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» (в настоящее время утратил силу) персональные данные были определены как сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Данное определение критиковалось в специальной литературе, так как, исходя из него, к персональным данным могли относиться только те сведения, которые собирались с целью идентификации ранее неизвестного лица, в то время как информация может собираться и об уже известном лице. Важно отметить и указание на возможность идентификации. Это уточнение позволяет охватить и случаи, когда информация не включает имя лица, однако, учитывая определенный способ ее организации, можно при желании установить и имя субъекта информации (например, по порядковому номеру) <1>. ——————————— <1> Калятин В. О. Персональные данные в Интернете // Журнал российского права. 2002. N 5.
Однако данная ошибка была повторена в отношении государственных служащих и в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 г. N 609, в котором установлено, что под персональными данными гражданского служащего понимаются сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданского служащего, позволяющие идентифицировать его личность и содержащиеся в личном деле либо подлежащие включению в личное дело. Более правильный подход был избран авторами Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных», в котором персональные данные уже определялись как любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация (ст. 3). Это определение в большей степени соответствует Директиве Европейского сообщества N 95/46/ЕС, которая определяет персональные данные как любую информацию, относящуюся к идентифицированному лицу или к лицу, которое может быть идентифицировано. С этой точки зрения определение, данное в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», выглядит более расплывчато. В соответствии с ч. 1 ст. 29 данного Закона под персональными данными муниципального служащего понимается информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Как было справедливо отмечено в заключении правового управления Государственной Думы от 30 октября 2006 г. N 2.2-1/3550, из него непонятно, связана ли информация о персональных данных с поступлением и (или только) прохождением муниципальной службы. Тем не менее, опираясь на другие нормативные акты в этой сфере, можно предположить, что к персональным данным муниципального служащего относятся фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, отношение к военной службе, семейное, социальное, служебное, имущественное положение, образование, профессия, профессиональные навыки, доходы, состояние здоровья и некоторые другие сведения. Законодателем был избран разный подход к правовому регулированию режима персональных данных на государственной гражданской и муниципальной службе. В отношении муниципальных служащих было выбрано в принципе простое решение: в соответствии с ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» персональные данные муниципального служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством. Таким образом, законодатель показал, что не видит принципиальных различий между защитой персональных данных муниципального служащего и обычного работника. Напротив, в ст. 42 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержатся некоторые нормы, непосредственно определяющие требования к обработке, хранению и передаче персональных данных гражданского служащего. В частности, установлено, что кадровая служба государственного органа обязана соблюдать при совершении вышеуказанных действий следующие требования: 1) обработка персональных данных гражданского служащего осуществляется в целях обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», других законов и иных нормативных правовых актов, содействия гражданскому служащему в прохождении гражданской службы, обучении и должностном росте, обеспечения личной безопасности гражданского служащего и членов его семьи, а также в целях обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, учета результатов исполнения им должностных обязанностей и обеспечения сохранности имущества государственного органа; 2) персональные данные следует получать лично у гражданского служащего. В случае возникновения необходимости получения персональных данных гражданского служащего у третьей стороны следует известить об этом гражданского служащего заранее, получить его письменное согласие и сообщить гражданскому служащему о целях, предполагаемых источниках и способах получения персональных данных; 3) запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу гражданского служащего не установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах; 4) при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей; 5) защита персональных данных гражданского служащего от неправомерного их использования или утраты обеспечивается за счет средств государственного органа в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами; 6) передача персональных данных гражданского служащего третьей стороне не допускается без письменного согласия гражданского служащего, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Условия передачи персональных данных гражданского служащего третьей стороне устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации. Нетрудно заметить, что указанные выше нормы почти дословно воспроизводят некоторые положения ст. ст. 86 и 88 ТК РФ. В то же время, на что уже обращалось внимание некоторыми учеными, при этом упускаются из виду другие нормы ТК РФ, касающиеся персональных данных <2>. Такая позиция законодателя вызывает недоумение, так как оставляет открытым вопрос о применимости норм ТК РФ о персональных данных, не включенных в главу 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», к отношениям, возникающим на государственной гражданской службе. С одной стороны, ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это как бы допускает, указывая, что «Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом». С другой стороны, факт выборочного заимствования норм ТК РФ может, на наш взгляд, свидетельствовать о намерении законодателя исключить действие данного правила в отношении гражданских служащих. ——————————— <2> См. об этом: Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
Как представляется, в данном случае правильнее все же распространить действие всех норм о персональных данных работника, закрепленных в ТК РФ, на гражданских служащих. Правовым основанием для этого может служить не только ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и положения самой ст. 42 того же Закона. Как указывалось выше, эта статья, в частности, содержит отсылочную норму, закрепляющую, что «условия передачи персональных данных гражданского служащего третьей стороне устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации». В отсутствие в настоящее время специального нормативного правового акта, регулирующего передачу персональных данных именно гражданских служащих, вполне допустимо в данном случае руководствоваться ст. 88 ТК РФ, которая определяет условия передачи персональных данных всех работников. Таким образом, на гражданских служащих должны быть распространены следующие требования при передаче их персональных данных: — не сообщать персональные данные работника в коммерческих целях без его письменного согласия; — предупредить лиц, получающих персональные данные работника, о том, что эти данные могут быть использованы лишь в целях, для которых они сообщены, и требовать от этих лиц подтверждения того, что это правило соблюдено. Лица, получающие персональные данные работника, обязаны соблюдать режим секретности (конфиденциальности); — осуществлять передачу персональных данных работника в пределах одной организации в соответствии с локальным нормативным актом организации, с которым работник должен быть ознакомлен под расписку; — разрешать доступ к персональным данным работников только специально уполномоченным лицам, при этом указанные лица должны иметь право получать только те персональные данные работника, которые необходимы для выполнения конкретных функций; — не запрашивать информацию о состоянии здоровья работника, за исключением тех сведений, которые относятся к вопросу о возможности выполнения работником трудовой функции; — передавать персональные данные работника представителям работников в порядке, установленном ТК РФ, и ограничивать эту информацию только теми персональными данными работника, которые необходимы для выполнения указанными представителями их функций. Кроме того, по нашему мнению, гражданскому служащему должна быть предоставлена возможность реализации в сфере защиты своих персональных данных всех прав, предусмотренных ст. 89 ТК РФ. Таким образом, при внешнем различии подходов к правовому регулированию режимов персональных данных государственных гражданских и муниципальных служащих в конечном счете оба они базируются на использовании одних и тех же положений главы 14 ТК РФ. Возникает закономерный вопрос: а зачем вообще тогда приводить в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» частичное заимствование норм Трудового кодекса Российской Федерации при допущении субсидиарного применения остальных? С этой точки зрения подход, избранный в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», выглядит более удачным. Впрочем, указанное различие в подходах, во-первых, носит более широкий характер и касается не только регулирования режимов персональных данных, во-вторых, очевидно, вытекает из-за разницы в концепциях, положенных в основы законов о государственной гражданской службе и о муниципальной службе. Ведь если Закон о государственной гражданской службе базируется на так называемой «концепции «служебного права», согласно которой государственно-служебные отношения должны регулироваться административным законодательством, то Закон о муниципальной службе, напротив, явно основан на трудоправовом подходе. Именно по этой причине в первом из них нередко производится не всегда удачная рецепция норм трудового законодательства, во втором же обычно делаются отсылки к действующим положениям ТК РФ. Не следует, однако, думать, что вышесказанное свидетельствует о порочности идеи формирования служебного права и преимуществах трудоправового подхода к регулированию государственно-служебных отношений, на чем настаивают многие представители науки трудового права. Конечно, можно согласиться с Л. А. Чикановой в том, что практическое воплощение идей служебного права «не улучшило правовое регулирование служебных отношений на государственной службе, напротив, сделало его еще более непоследовательным и противоречивым. Закон о государственной гражданской службе не только не устранил имеющиеся в правовом регулировании служебных отношений недостатки, в том числе пробелы, но и привнес новые» <3>. Однако, как нам представляется, проблема здесь не в неудачности самого подхода, а в отсутствии у разработчиков Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» четкого представления о том, в чем состоит специфика государственной службы по сравнению с обычной трудовой деятельностью и в каких случаях она должна получить свое регулирование в законодательстве. ——————————— <3> Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.
Служебное право, по нашему мнению, должно отражать особенности государственной и тесно связанной с ней муниципальной службы как видов профессиональной служебной деятельности. В частности, речь в данном случае может идти о регулировании прав, обязанностей, ограничений, запретов и гарантий государственных и муниципальных служащих, особенностях поступления на государственную и муниципальную службу, специфике переводов и перемещений на государственной и муниципальной службе и т. д. Следует ли включить в этот перечень вопросы защиты персональных данных государственных и муниципальных служащих? Как представляется, ответ на данный вопрос может быть утвердительным, лишь если возникнут реальные предпосылки установления на государственной и муниципальной службе правового режима персональных данных, в чем-то отличающегося от правового режима персональных данных обычных работников. Если же такой необходимости нет — частичное воспроизведение норм трудового законодательства выглядит излишним и способно породить лишь проблемы в правоприменительной практике.
