На основе анализа конституционных, земельно-правовых норм федерального законодательства и норм законодательства субъектов Российской Федерации в статье рассмотрены вопросы юридической ответственности за нерациональное использование земель.
Ключевые слова: юридическая ответственность за земельные правонарушения, земельное законодательство Российской Федерации, земельное законодательство субъектов Российской Федерации.
Legal responsibility for irrational land use
V. N. Kharkov
On the basis of the analysis constitutional, land-rules of law of the federal legislation and norms of the legislation of subjects of the Russian Federation in article questions of legal responsibility for irrational land use are considered.
Key words: legal liability for the land of the offense, land legislation of the Russian Federation, land legislation of subjects of the Russian Federation.
Вопросы правового обеспечения рационального использования земельных ресурсов принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования земельных отношений. Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ, являясь Основным Законом, определяет главные направления развития российского права, принципы и приоритеты правового регулирования наиболее значимых общественных отношений. Конституция России закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе 1 «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы 1 Конституции составляют основы конституционного строя.
Важное значение для анализа конституционно-правового режима земли имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» [1], в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей публичных органов власти применительно к требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Так, в названном Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2). Конституционный Суд РФ также указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в том числе в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36; при этом законодатель должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3).
Таким образом, вытекающая из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции России обязанность органов публичной власти в содержательном аспекте включает законодательное обеспечение, в том числе посредством установления мер юридической ответственности, такого режима пользования земельными ресурсами, который отвечает критериям рационального и эффективного использования земель. Иными словами, по смыслу Конституции России, обязанности рационального и эффективного использования земель должны быть закреплены в земельном законодательстве в качестве сущностных характеристик правового статуса субъектов (участников) земельных правоотношений.
В действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов закреплен в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [2] и рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды. Земельный кодекс РФ понятие «рациональное» использует фактически применительно к землеустройству (ст. ст. 11.9, 68 ЗК РФ), что, на наш взгляд, существенно сужает регулятивный потенциал федерального земельного законодательства, поскольку основной отраслевой кодифицированный акт не содержит понятия рационального использования земель и не закрепляет позитивных правил рационального землепользования. В то же время термин «рациональное использование земель» достаточно широко применяется в действующем законодательстве. В частности, ст. 285 ГК РФ предусматривает изъятие земельного участка у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.
Следует отметить, что необходимость легального определения правил рационального землепользования, а также закрепления мер юридической ответственности за их нарушение продиктована не только нормами гражданского законодательства, но и системой программных актов, определяющих направления развития национального законодательства, нормами, регулирующими земельные и иные природоресурсные отношения. Так, ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» [3] в качестве необходимой составляющей устойчивого развития сельских территорий называет рациональное использование земель.
Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации [4]. Стратегической целью государственной политики в области экологии в Доктрине указаны сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, обеспечения экологической безопасности страны, для чего необходимо обеспечить рациональное природопользование.
Требование рационального использования природных ресурсов нашло отражение и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [5], которая определяет в качестве одного из приоритетов устойчивого развития рациональное природопользование. Одним из направлений повышения качества жизни российских граждан Стратегия называет обеспечение продовольственной безопасности, которая достигается в том числе путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Тем самым фактически в качестве одного из стратегических направлений обеспечения национальной безопасности указывается требование рационального и эффективного использования земельных ресурсов.
Вопросам обеспечения продовольственной безопасности посвящен Указ Президента России от 30.01.2010 N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» [6]. Продовольственная безопасность квалифицируется как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, как фактор сохранения государственности и суверенитета. В качестве основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Доктрина называет повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель и др. (п. 13).
Указанные цели социально-экономического развития и современное состояние земельных ресурсов со всей очевидностью определяют в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения. Потребность в установлении конкретных правил рационального землепользования является объективным требованием, обусловленным и самим назначением земельного законодательства, которое призвано регулировать отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 3 Земельного кодекса РФ).
Объективная необходимость обеспечения рационального использования земель обусловила принятие Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» [7], который назвал нарушение требований рационального использования земли в качестве основания прекращения права землепользования. В частности, новая редакция п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает, что земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки; критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 [8] утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, которые отражают критическое ухудшение агрохимических характеристик почв.
В то же время Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ статья 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ дополнена частью 1.1, согласно которой неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц — от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Таким образом, названный Федеральный закон не в полной мере восполнил пробел в правовом регулировании юридической ответственности за нерациональное использование земель, поскольку не урегулировал вопросы ответственности за неэффективное использование земель.
При этом следует отметить, что опыт законодательного регулирования ответственности за нарушение правил рационального использования природных ресурсов в федеральном законодательстве об административных правонарушениях имеется, о чем свидетельствует ст. 8.10 «Нарушение требований по рациональному использованию недр» КоАП РФ.
В период до принятия Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ субъекты Федерации накопили значительный позитивный опыт правового регулирования как содержательного наполнения требования рационального и эффективного использования земель, так и определения мер юридической ответственности за нарушение соответствующих требований.
Так, Закон города Москвы от 04.07.2007 N 31 «О городских почвах» [9] определяет рациональное использование городских почв как экономически, экологически и социально обоснованное использование почв собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на территории города Москвы без снижения плодородия почв, способности выполнять ими экологические функции (ст. 1). Названный Закон определяет основные принципы охраны и рационального использования почв (ст. 3), устанавливает ряд требований по использованию городских почв (ст. ст. 10, 11), а также предусматривает ответственность за соответствующие нарушения (ст. 24).
Непосредственно такие меры ответственности предусмотрены Законом города Москвы от 21.11.2007 N 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» [10]. В частности, ст. 4.48 названного Закона предусматривает ответственность в виде административного штрафа за нарушения в области охраны и рационального использования городских почв, в том числе за загрязнение, захламление, запечатывание территории без положительного заключения органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды в городе Москве, а также несоблюдение требований и условий, содержащихся в заключении.
В земельном законодательстве ряда субъектов Российской Федерации устанавливаются правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, содержащие детальную регламентацию критериев оценки землепользования.
В частности, Постановлением администрации Ростовской области от 16.04.2009 N 182 утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области [11] (далее — Правила). Правила установили обязательные требования к собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков по рациональному использованию земель, а также требования по обеспечению определенного уровня урожайности сельскохозяйственных культур, увеличению объемов производства сельскохозяйственной продукции.
Правила закрепили понятие рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, указав в качестве его главных признаков обеспечение в процессе производства сельскохозяйственной продукции максимального эффекта в осуществлении целей землепользования в сочетании с мерами по охране земель.
Правилами установлены основные обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель, в качестве которых названы: проведение обязательных мероприятий по улучшению земель, которые включают агротехнические требования; обязанность не допускать существенного снижения плодородия почв сельскохозяйственных земель по ряду агрохимических показателей (содержание подвижного фосфора, обменного калия и др.); обязанность выполнять мероприятия по охране почв от эрозии и других негативных процессов в соответствии с проектами внутрихозяйственного землеустройства или адаптивно-ландшафтной системой земледелия; обязанность не допускать использование земель сельскохозяйственного назначения, приводящее к зарастанию сорной и древесно-кустарниковой растительностью, а равно захламление земель бытовыми и производственными отходами, и др.
Правила установили объективный (экономический) критерий оценки использования земель. В частности, критерием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области является определенный уровень урожайности основных сельскохозяйственных культур. Снижение уровня урожайности соответствующих культур на 15 процентов в сравнении со среднерайонными показателями является основным показателем нерационального использования земель.
Кроме того, в целях обеспечения соблюдения Правил, Законом Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» (в ред. Закона Ростовской области от 10.05.2011 N 593-ЗС) [12] установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленных нормативными правовыми актами Ростовской области (ст. 6.3).
Аналогичные, по сути, с приведенными выше Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения установлены Постановлением Правительства Воронежской области от 06.05.2010 N 376 [13]. Названные Правила закрепляют основные обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель.
В частности, указанные субъекты земельных правоотношений в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения должны исполнять обязанности, установленные федеральным законодательством, а также не допускать снижения плодородия почв ниже уровня, зафиксированного результатами последнего агрохимического обследования, по ряду показателей (содержание в почве гумуса, азота, фосфора и др.); осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими сохранение и воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду, в том числе производство сельскохозяйственной продукции на основе научно обоснованного чередования культур в севообороте; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, установленные законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Воронежской области; поддерживать способность почвы обеспечивать валовое производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с требованиями рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленными Правительством Воронежской области, и др.
Ответственность за нарушение названных Правил установлена Законом Воронежской области от 31.12.2003 N 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» (в ред. Закона Воронежской области от 29.12.2010 N 150-ОЗ) [14]. В частности, ч. 3 ст. 38.1 Закона Воронежской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение сельскохозяйственными товаропроизводителями-собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков, осуществляющими фактическое землепользование, обязанности по поддержанию способности почвы обеспечивать валовое производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с Правилами рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленными Правительством Воронежской области.
Представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального и эффективного использования земель дает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальных проблем земельных отношений. Такое опережающее правовое регулирование, на наш взгляд, полностью соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере земельного законодательства и позволяет региональному законодателю с учетом местных особенностей землепользования создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных принципов пользования землей, установленных ст. 9 Конституции России.
Характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является базовым для законодательного регулирования порядка пользования землей, обеспечивающего режим рационального и эффективного землепользования.
Таким образом, названное конституционное требование должно быть преобразовано федеральным законодателем как в конкретные правила рационального и эффективного использования земельных ресурсов Российской Федерации, так и в меры юридической ответственности, применяемые за нарушение таких правил.
В связи с этим разработка концепции Федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающего определение имеющих конкретное содержательное наполнение обязанностей по рациональному и эффективному использованию земель, а также мер юридической ответственности за нарушение таких обязанностей (в том числе по аналогии с действующим региональным законодательством), представляется актуальной научно-практической задачей, имеющей целью привести федеральное земельное законодательство в соответствие с основополагающими требованиями Конституции России.
Библиографический список
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
2. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
3. Федеральный закон от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 27.
4. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р // Собрание законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
5. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
6. Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 502.
7. Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 47.
8. Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. II). Ст. 4655.
9. Закон города Москвы от 04.07.2007 N 31 «О городских почвах» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Закон города Москвы от 21.11.2007 N 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление администрации Ростовской области от 16.04.2009 N 182 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Закон Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» (в ред. Закона Ростовской области от 10.05.2011 N 593-ЗС) // СПС «КонсультантПлюс».
13. Постановление Правительства Воронежской области от 06.05.2010 N 376 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Закон Воронежской области от 31.12.2003 N 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» (в ред. Закона Воронежской области от 29.12.2010 N 150-ОЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
