(Нанба С. Б.) («Журнал российского права», 2011, N 4)
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В СФЕРЕ ВЕДЕНИЯ МИНКУЛЬТУРЫ РОССИИ
С. Б. НАНБА
Нанба С. Б., старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В рамках научных исследований в сфере правового мониторинга Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ведет активную работу по формированию модели отраслевого правового мониторинга. Как известно, отраслевые федеральные органы исполнительной власти осуществляют деятельность по проведению мониторинга, который в большей мере сводится к мониторингу мероприятий по реализации определенных задач. В связи с этим приобретает актуальность выявление непосредственной взаимосвязи между тематическим и правовым мониторингом. Вслед за семинаром, состоявшимся в Министерстве природных ресурсов и экологии РФ <1>, ИЗиСП совместно с Министерством культуры РФ 27 января 2011 г. провел семинар, посвященный организации правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России. В ходе семинара обсуждались вопросы, касающиеся создания объединенной системы мониторинга; компетенции Минкультуры по организации и проведению правового мониторинга в области культуры и охраны объектов культурного наследия; повышения квалификации субъектов, выполняющих правовой мониторинг; необходимости осуществления мониторинга качества предоставляемых государством услуг в области культуры; использования результатов правового мониторинга и др. ——————————— <1> См.: Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. N 3.
С приветственным словом к присутствующим обратилась статс-секретарь — заместитель Министра культуры Е. Э. Чуковская, которая подчеркнула важную роль правового мониторинга в оценке качества нормативных правовых актов и эффективности их практического действия. Для достижения названных целей необходима разработка методологии организации и проведения правового мониторинга в рамках Минкультуры. Проведение семинара позволит участникам обменяться информацией по вопросам реализации законодательства в сфере культуры, а также выработать рекомендации по организации и проведению правового мониторинга. Первый заместитель директора ИЗиСП Ю. А. Тихомиров отметил, что в государстве растет поток нормотворчества на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном и локальном. Вместе с тем эффективность действия нормативных правовых актов стремительно снижается по многим причинам, к числу которых можно отнести низкое качество их подготовки, многочисленные поправки, вносимые в законодательство, и др. Учитывая сложившуюся ситуацию, необходимо создание института правового мониторинга и проведение фактологического мониторинга. Правовой мониторинг — это институт постоянного отслеживания реализации нормативных правовых актов и их системной корректировки. Очень важно сочетать правовой мониторинг с тематическим мониторингом. В выступлении был поднят вопрос об определении субъектов, проводящих правовой мониторинг. Отмечалось, что одни органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях создали специальные подразделения по мониторингу, в других органах власти данные вопросы отнесены к ведению правовой службы. В связи с тем, что вопросы культуры относятся к сфере совместного ведения, важно наладить взаимодействие «по вертикали» в субъектах РФ, а также с муниципальными образованиями. Отмечалось также, что объектом правового мониторинга могут быть определенный институт, блок нормативных правовых актов, закон или часть закона. Особо подчеркивалась роль источников, используемых при проведении правового мониторинга, среди которых важно учитывать статистическую, экономическую, аналитическую, социологическую информацию. В завершение выступления Ю. А. Тихомиров затронул проблемы эффективности действия закона, определить которую можно с помощью разработанных в ИЗиСП позитивных, негативных и антикоррупционных показателей. Подчеркивалось, что особую актуальность приобретает мониторинг анализа последствий действия нормативных правовых актов. Директор нормативно-правового департамента Минкультуры России К. Е. Рыбак пояснил, что в системе Минкультуры сформирован отдел, занимающийся правовым мониторингом. Работа в нем осуществляется преимущественно по двум направлениям. Во-первых, проводится анализ законодательства советского периода в области культуры, по итогам которого будут изданы сборники нормативных актов, включающие период с 1917 по 1990-е гг. В настоящее время уже вышел в свет сборник нормативных правовых актов, принятых с 1917 по 1927 гг. в РСФСР. Во-вторых, осуществляется деятельность по борьбе с коррупцией. Проводится антикоррупционная экспертиза как действующих нормативных правовых актов, так и проектов нормативных правовых актов. Определенные трудности в проведении антикоррупционной экспертизы вызваны уменьшением объема антикоррупционных факторов, содержащихся в Методике по ее проведению, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96. По мнению К. Е. Рыбака, перечень антикоррупционных факторов должен быть подвижным и законодателю следует стремиться к тому, чтобы нормы права были понятными, точными и доступными для пользователя. Особенностью деятельности Минкультуры в рассматриваемой сфере является проверка на антикоррупционность норм, созданных в 1920 — 1930-е гг. В частности, в настоящее время действуют нормативные акты 1920-х гг., регулирующие отношения церкви и государства, вместе с тем они не вписываются в рамки тех отношений, которые сейчас сложились между церковью и государством. Спецификой деятельности отдела мониторинга законодательства ИЗиСП является выявление наиболее сложных решений судов, а также отслеживание реализации судами норм права, касающихся воспроизведения культурных ценностей. Ведется работа в сфере сравнительного правоведения, заключающаяся в анализе актов США в части иммунитета иностранных государств и изъятия из незаконного владения культурных ценностей. Заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП А. В. Павлушкин заострил внимание на видах информации. В частности, им было отмечено, что осуществление мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, статистических и иных данных, которые должны постоянно обновляться, быть систематизированы в зависимости от поставленных целей. Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения мониторинга, являются: отраслевая и межотраслевая информация органов исполнительной власти (в том числе получаемая в ходе осуществления контрольных мероприятий); правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами; статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых органами статистики, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти; социальная (социологическая) информация, собираемая в ходе проведения социологическими центрами исследований. По мнению А. В. Павлушкина, заслуживает внимания работа Минкультуры по мониторингу правовых актов в сфере культуры советского периода. Институт в течение длительного времени проводил подобные исследования в рамках подготовки собрания действующего законодательства г. Москвы. Здесь важное значение имеет архивная информация (тем более что именно в ведении Минкультуры и Росархива находятся вопросы информационного обеспечения граждан, органов публичной власти, организаций и общественных объединений), полученная на основе архивных документов, в том числе с помощью информационных поисковых систем. Вопросы подготовки субъектов, реализующих методику правового мониторинга, были освещены научным сотрудником отдела социального законодательства ИЗиСП Е. В. Пуляевой. Необходимость такой подготовки обоснована, во-первых, повышенной значимостью результатов мониторинга, которые используются при разработке и утверждении государственных программ, определении приоритетных направлений деятельности, оптимизации системы органов власти, выделении финансовых ресурсов, осуществлении законодательного и нормативного правового регулирования, а во-вторых — осознанным выбором форм использования результатов мониторинга и практической эффективностью. Выступавшая отметила, что мониторинг основан на системности и постоянной циркулируемости информации между органами управления в сфере культуры. В связи с этим важно четко представлять, какая информация является необходимой, как ее анализировать и оценивать и как применять полученные результаты. Указанное обусловливает целесообразность обеспечения более высокого уровня квалификации субъектов мониторинга. С точки зрения Е. В. Пуляевой, мониторинг выступает в качестве института, повышающего квалификацию субъектов, поскольку проводится анализ качества нормативных правовых актов и реализации их на практике, что естественным образом ведет к приобретению новых знаний и навыков. Более того, мониторинг способствует преодолению и предупреждению появления коррупционных факторов в соответствующей сфере. Осуществление мониторинга предполагает не только выявление неэффективности функционирования какого-либо института, различных проблем в практической области, но и установление того, какую роль в связи с этим играют нормы законодательства и требуется ли их трансформация. Старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП С. Б. Нанба посвятила свое выступление проблеме мониторинга эффективности оказания государственных услуг, предоставляемых Минкультуры. Механизм реализации государственных услуг заключается, в частности, в общенормативном регулировании, нормативно-правовом закреплении функции по их оказанию. Такое регулирование основано в первую очередь на актах международного уровня, Конституции РФ, отраслевых федеральных законах, ведомственных актах и административных регламентах. Большинство административных регламентов в сфере культуры приняты Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Вместе с тем и в Минкультуры имеются административные регламенты, например Административный регламент по исполнению государственной функции по выдаче удостоверений национального фильма. По итогам реализации государственных услуг возникает потребность в оценке качества их предоставления. Однако информация об исполнении государственной функции, которая в данном случае является первоочередной, не находится в открытом доступе. В выступлении подчеркивалось, что эффективность оказания государственных услуг предопределяется влиянием юридических показателей, к числу которых относятся как позитивные (использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов и для разработки и принятия правомерных локальных актов), так и негативные показатели нарушений законов. Именно мониторинг качества реализации государственных услуг позволяет выявить определенные пробелы и коллизии в законодательстве, что, в свою очередь, способствует совершенствованию нормативно-правового регулирования, принятию новых нормативных правовых актов, оптимизации деятельности органов исполнительной власти. Об использовании результатов правового мониторинга рассказала старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП Е. В. Черепанова. Основной формой результатов правового мониторинга являются доклады Минкультуры о состоянии и перспективах развития законодательства, в которых обобщается опыт законодательной работы, определяются дальнейшие перспективы правового развития, а также содержатся материалы для научного осмысления в контексте разработки теоретических и практических аспектов правового мониторинга. Также немаловажную роль играют тематические доклады (отчеты), освещающие состояние, проблемы и перспективы развития малого и среднего предпринимательства, результаты проведения антикоррупционного мониторинга. В выступлении был поднят вопрос о механизме использования результатов правового мониторинга. В первую очередь результаты должны учитываться при планировании законопроектной деятельности. В связи с этим план законопроектных работ на очередной период должен формироваться на основе проведенного правового мониторинга. Только в этом случае последний этап проведения одной реформы — оценка ее эффективности посредством анализа действия правовых актов — одновременно будет выступать начальным этапом проведения следующей реформы. Результаты правового мониторинга также используются в целях корректировки нормативных правовых актов, функций органов государственной власти, разработки целевых программ или внесения изменений в уже существующие, оптимизации государственной политики. Анализируя опыт субъектов РФ, Е. В. Черепанова отметила, что механизм применения результатов правового мониторинга закреплен лишь формально, поэтому на практике он не действует, поскольку необходимость реагирования на данные результаты имеет в большинстве случаев рекомендательный характер («рекомендовать», «рассмотреть возможность» и т. д.). Подчеркивалось, что результаты мониторинга обязательно должны учитываться, в связи с чем следует установить сроки реагирования на них и юридическую ответственность в случае непринятия должных мер. Установление юридической ответственности является важным шагом, придающим полноценный правовой статус результатам правового мониторинга. В выступлении научного сотрудника отдела социального законодательства ИЗиСП Т. Е. Мельника был затронут вопрос, касающийся организационной основы правового мониторинга. Во многом сложности в проведении правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти связаны не только с отсутствием единого понимания сущности правового мониторинга, но и с проблемами организационного характера. Тот факт, что в Минкультуры создан специальный отдел, который непосредственно занимается проведением правового мониторинга, говорит о том, что правовой мониторинг можно отнести к отдельному виду деятельности и придать ей целенаправленный и системный характер. Но при этом следует иметь в виду, что в данный процесс должны быть включены все структурные подразделения федерального органа исполнительной власти. Кроме того, взаимодействие структурных подразделений Минкультуры, иных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, позволит сопоставить результаты собственно правового мониторинга и мониторинга по вопросам, относящимся к компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (тематический мониторинг, например мониторинг данных об объектах культурного наследия). При этом названный специальный отдел следует рассматривать в качестве координационного центра правового мониторинга, который должен готовить планы соответствующих мероприятий, контролировать их выполнение, обобщать получаемые результаты. Деятельность по правовому мониторингу может быть организована по всем вопросам, относящимся к компетенции Минкультуры, а также по отдельным направлениям, например по проведению правового мониторинга в рамках реализации документов программного характера Правительства РФ. В целях получения более полной и достоверной информации необходимо взаимодействовать с общественными структурами: в частности, по вопросам правового положения творческих работников следует организовать процесс правового мониторинга совместно с творческими союзами; по вопросам охраны историко-культурного наследия — совместно со Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры, иными общественными объединениями, действующими в данной области, и т. п. Т. Е. Мельник обратил также внимание на то, что потенциал правового мониторинга может быть использован при организации законопроектной деятельности, например при разработке проекта Федерального закона «О культуре». По итогам выступлений участников семинара были выработаны рекомендации по организации правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры.
