(Зайцева Л. В.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 1)
СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОВОГО ПОРЯДКА ОФОРМЛЕНИЯ ЛИСТКОВ НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ <*>
Л. В. ЗАЙЦЕВА
——————————— Zajtseva L. V. Old problems of new procedure of formalization of disability certificates.
Зайцева Лариса Владимировна, доцент кафедры трудового права и предпринимательства Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию проблем и противоречий, возникших в связи с вступлением с июля 2011 г. в силу нового Порядка выдачи листков нетрудоспособности, являющихся необходимым документом для назначения пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам.
The article is devoted to new Order of issuance of forms of disability which are an indispensable document for setting temporary disablement allowance and maternity benefits has entered into force since July 2011.
Key words: compulsory social insurance, temporary disablement allowance, forms of disability.
Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от временной нетрудоспособности и на случай материнства» <1>, вступившие в силу с начала 2011 г., потребовали пересмотра формы листка нетрудоспособности как формального основания для назначения соответствующих пособий. Как известно, с 1 июля вступили в силу приказы Минздравсоцразвития РФ, утвердившие новую форму бланка листка нетрудоспособности <2>, а также порядок их выдачи <3>. Таким образом, министерство исполнило норму ч. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от временной нетрудоспособности и на случай материнства» <4> (далее — Закон N 255-ФЗ), обеспечив подзаконное регулирование процедурных отношений по назначению пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам. ——————————— <1> Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. N 343-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6601. <2> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 26 апреля 2011 г. N 347н «Об утверждении формы бланка листка нетрудоспособности» // Российская газета. 22.06.2011. N 132. <3> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29 июня 2011 г. N 624н «Об утверждении порядка выдачи листков нетрудоспособности» // Российская газета. 11.07.2011. N 148. <4> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 18; 2011. N 27. Ст. 3880.
Казалось бы, новые приказы должны быть более точными по отношению к действующему законодательству, обеспечивая механизм его реализации. Также они должны были учесть существовавшие ранее разночтения, урегулировать и упорядочить прежние противоречия. Однако, на наш взгляд, некоторые старые вопросы так и остались нерешенными, мало того, похоже, что появились и новые проблемы или по крайней мере предпосылки для их появления в будущем. Конечно, любой нормативный правовой акт не является совершенным. Недостатки рассматриваемых приказов Минздравсоцразвития связаны с несовершенством законодательства, во исполнение которого они приняты, или являются продолжением старых неразрешенных проблем и традиционных подходов подзаконного регулирования в системе обязательного социального страхования. Если говорить о недостатках, обнаруживающихся в новой форме листка нетрудоспособности, связанных с несовершенством законодательства, то, например, можно отметить следующее. В части формы, заполняемой работодателем, есть две строки: «Средний заработок для исчисления пособия» и «Средний дневной заработок». Если с тем, что собой представляет средний дневной заработок и как он рассчитывается, все понятно, то со «средним заработком для исчисления пособия» дела обстоят несколько сложнее. Проблема состоит в том, что под средней величиной чего-либо принято понимать нечто, рассчитанное как среднее арифметическое. Например, средний дневной заработок рассчитывается как отношение суммы заработка за определенный период к количеству дней в указанном периоде. А среднемесячный заработок, соответственно, — отношение суммы заработка за период от двух месяцев и более к количеству месяцев в расчетном периоде. О каком же среднем заработке для исчисления пособия идет речь? В п. 6 ч. 1 ст. 1.2 Закона N 255-ФЗ средний заработок определен как средняя сумма выплаченных страхователем в пользу застрахованного лица в расчетном периоде заработной платы, иных выплат и вознаграждений, исходя из которой в соответствии с настоящим Федеральным законом исчисляются пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком, а для лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, — минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день наступления страхового случая. Соответственно, именно сумма заработка за последние два года, предшествующие году, в котором наступил страховой случай, на которые начислялись взносы на обязательное социальное страхование, и указывается в строке «Средний заработок для исчисления пособия». Следовательно, фактически указывается никакой не средний (усредненный) заработок, а сумма заработка за расчетный период (два года), из которого исчисляется пособие. Налицо логическая ошибка законодателя. Сумма выплаченных заработной платы, иных выплат и вознаграждений не может быть средней. Сумма выплат является фактической величиной, а средняя сумма — результат расчета среднеарифметической величины. В результате представитель работодателя, обремененный знаниями арифметики в пределах программы общеобразовательной школы и незнакомый с причудами законодательной дефиниции, рискует, задумавшись о содержании категории «Средний заработок», решить, что речь идет, например, о среднемесячном заработке. Тем более что закон предусматривает необходимость сравнивать сумму произведенных выплат с минимальной заработной платой, установленной, как известно, за месяц. Получается, что новая форма, следуя букве закона, в рассматриваемой части по логике уступает старой форме, где аналогичная информация указывалась в столбце «Сумма фактического заработка за расчетный период» <5>. Последняя формулировка представляется наиболее подходящей, но изменить действующий Приказ Минздравсоцразвития и утвержденную форму вряд ли возможно без внесения соответствующих изменений в закон. ——————————— <5> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 16 марта 2007 г. N 172 «Об утверждении формы бланка листка нетрудоспособности» (утратил силу) // Российская газета. 11.05.2007. N 97.
Приказ Минздравсоцразвития от 29 июня 2011 г. N 624н (далее — Приказ N 624н), утвердивший новый Порядок выдачи листков нетрудоспособности (далее — Порядок), не содержит норм, принципиально отличающихся от сложившихся подходов, не решает некоторые возникшие ранее проблемы и может рассматриваться как документ — преемник ранее существовавшего порядка <6>. ——————————— <6> Приказ Минздравсоцразвития России от 1 августа 2007 г. N 514 «О Порядке выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности» (утратил силу) // Российская газета. 17.11.2007. N 258.
Например, в п. 46 Приказа N 624н установлено правило, согласно которому женщине, отказавшейся при своевременном обращении в медицинскую организацию от получения листка нетрудоспособности, при повторном обращении листок выдается с даты первичного обращения. Но при этом (в отличие от ранее действовавшего Порядка) остался неурегулированным вопрос о дате выдачи листка нетрудоспособности в случае несвоевременно обращения за ним <7>. ——————————— <7> Терешко Ю. Либо зарплата, либо пособие // ЭЖ-Юрист. 2010. N 23. С. 14.
Вызывает недоумение подход к отражению в бланке листка нетрудоспособности информации о причинах нетрудоспособности, связанной с уходом за ребенком в связи с поствакцинальным осложнением, злокачественным новообразованием и ВИЧ-инфицированием. Несмотря на примечания, к соответствующим кодам «проставляется только при согласии застрахованного лица», проблемы этического и правового свойства остаются нерешенными <8>. Возникает противоречие между законным материальным интересом застрахованного на получение пособия за весь период ухода без ограничения сроком и законным нематериальным интересом сохранить в тайне соответствующие подробности своей личной жизни. Представляется, что в указанном случае в форме следовало бы предусмотреть общий код для всех установленных законом случаев выплаты пособия по временной нетрудоспособности в связи с уходом за больным ребенком без ограничения предельным сроком. ——————————— <8> Зайцева Л. В. Пособия по временной нетрудоспособности по уходу за больным ребенком // Социальное и пенсионное право. 2011. N 3. С. 32.
Предусмотренные в форме листка нетрудоспособности отметки о нарушении режима тоже вызывают некоторые вопросы. Во-первых, в Приказе N 624н отсутствует регулирование процедур получения от застрахованного письменных объяснений нарушений означенного режима и определение права работодателя оценить причину нарушения режима как уважительную и не уменьшать размер пособия. Ведь ст. 8 Закона N 255-ФЗ в качестве основания снижения размера пособия предусматривает не просто нарушение режима, предписанного лечащим врачом, а нарушение по неуважительным причинам. Естественно, что выяснение причин в компетенцию лечащего врача не входит. Значит, это забота работодателя. Но, как она осуществляется, новый Порядок не определяет. Хотя новый бланк листка нетрудоспособности предусматривает фиксацию решения работодателя об уважительности причины нарушения режима (код «48»). Во-вторых, представляется сомнительным открытый перечень нарушений режима. По сути, лечащему врачу предоставлена ничем не ограниченная возможность трактовать любое поведение застрахованного как нарушающее предписанный режим. Что понимать под «другими нарушениями», скрывающимися под кодом «28»? Неужели недостаточно пять предыдущих формально определенных ситуаций? Если это невыполнение предписаний врача, отказ от приема лекарственных препаратов, от назначенного физиолечения и т. п., то это вполне вписывается в ситуацию под кодом «23» — «несоблюдение предписанного режима». Кроме того, если другое нарушение никак формально в листке не определено, что будет объяснять застрахованный? Уважительность причин какого нарушения им будет доказываться работодателю, для того, чтобы не потерять в размере пособия? В-третьих, разработчики приказов продолжают придерживаться позиции, согласно которой самовольный уход из стационара оценивается как нарушение предписанного врачом режима. Небезупречность такой позиции обсуждалась и раньше. Ее критики ссылаются на ст. 34 Основ законодательства РФ об охране здоровья <9>, где госпитализация — это право гражданина, а также на сложившуюся не в пользу ФСС арбитражную практику по данному вопросу <10>. Но даже если попытаться объяснить и аргументировать обозначенную в приказах позицию, то все равно обнаружится ее непоследовательность. Итак, простой аргумент «за» — самовольный уход из стационара, как всякое невыполнение предписаний врача, увеличивает продолжительность нетрудоспособности, а значит, увеличивает и страховые обязательства ФСС «по вине» застрахованного. Следовательно, ограничение притязаний застрахованного на более длительную выплату путем снижения размера пособия обосновано. Возникает закономерный вопрос. Почему в таком случае аналогичным образом не реагировать на добровольный отказ от госпитализации, если стационарное лечение представляется лечащему врачу наиболее оптимальным? Возможно, именно непоследовательность правового регулирования и отсутствие аргументации и обоснования подобных правовых норм и приводит к тому, что позиции арбитражных судов и ФСС по данному вопросу диаметрально противоположны друг другу. ——————————— <9> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Утв. ВС РФ 22 июля 1993 г. N 5487-1 (по сост. на 18 июля 2011 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318. <10> Егоров В. ФСС снижает пособия // ЭЖ-Юрист. 23.03.2010.
Вместе с тем неожиданным образом получила свое разрешение другая проблема, связанная с основаниями снижения размера пособия. Ранее работодатель, получая объяснения и другие документы от застрахованного, мог признать, что нетрудоспособность не стала последствием алкогольного или другого опьянения. Теперь, надо полагать, у работодателя отсутствует возможность выяснять причинно-следственные связи между опьянением и нетрудоспособностью. Такой вывод связан с тем, что в новой форме листка нетрудоспособности информация о «заболевании или травме, наступившей вследствие алкогольного, наркотического, токсического опьянения или действий, связанных с таким опьянением» находится в строке «Причина нетрудоспособности». Возможно, что представленный вывод не бесспорен. Но других пояснений на указанный случай новый Порядок не содержит. Застрахованный, несогласный с такой обозначенной причиной его нетрудоспособности, вправе обратиться в суд с иском к медицинскому учреждению. Определенные проблемы может создать код «51» в строке «Условия назначения», особенно при отсутствии в форме листка нетрудоспособности других необходимых данных для применения п. 1.1 ст. 14 Закона N 255-ФЗ. Итак, указанный код означает, что застрахованное лицо на момент наступления страхового случая работает на условиях неполного рабочего времени (неполной рабочей недели, неполного рабочего дня). Следовательно, средний дневной заработок должен быть скорректирован в зависимости от продолжительности рабочего времени. К примеру, заболевший сотрудник работает на 0,5 ставки и обращается за пособием по временной нетрудоспособности. Тогда его средний заработок, определенный за расчетный период, нужно умножить на 0,5 <11>. На самом деле не все так просто. ——————————— <11> Никитина Т. Принимали — веселились, подсчитали — прослезились… // ЭЖ-Юрист. 2011. N 6. С. 15.
Во-первых, работа на условиях неполного рабочего времени может осуществляться на любую часть ставки. На какую часть ставки работает конкретный работник, возможно, будет указано в расчете, прилагаемом к листку нетрудоспособности. Но в бланке этот момент никак не отражается. Во-вторых, каждый совместитель работает на условиях неполного рабочего времени. Но Порядок не устанавливает обязательное проставление кода «51» в листке, выданном совместителю. Это объясняется, вероятно, тем, что совместитель и до наступления страхового случая в пределах расчетного двухгодичного периода работал на условиях неполного рабочего времени. А значит, «средний заработок, из которого исчисляется пособие», не должен корректироваться в целях соблюдения принципа соразмерности страхового обеспечения страховым взносам. Но, с другой стороны, продолжительность рабочего времени может изменяться по соглашению сторон трудового договора в пределах максимально возможной продолжительности, установленной ст. 284 Трудового кодекса РФ. А такая возможность ни законом, ни Порядком не учитывается. В-третьих, требует уточнения и ч. 1.1 ст. 14 Закона N 255-ФЗ. Норму о том, что, «если застрахованное лицо на момент наступления страхового случая работает на условиях неполного рабочего времени (неполной рабочей недели, неполного рабочего дня), средний заработок, исходя из которого исчисляются пособия в указанных случаях, определяется пропорционально продолжительности рабочего времени застрахованного лица», следует дополнить. Понятно, что цель страхового обеспечения — компенсировать утраченный в связи с нетрудоспособностью заработок. И потому пособие не может быть больше утраченного на момент нетрудоспособности заработка. Это справедливо в тех случаях, если застрахованный в двухлетний период работал на условиях полного времени, а впоследствии трудовой договор был изменен и на момент наступления страхового случая застрахованный работает на условиях неполного рабочего времени. Но такой подход неприменим в отношении работников, которые задолго до наступления нетрудоспособности работали на условиях неполного рабочего времени (это касается в том числе и совместителей). Кроме того, работа на условиях неполного рабочего времени (особенно высококвалифицированных сотрудников) вовсе не означает, что теперь (особенно у нового работодателя) они получают зарплату ниже, чем получали, работая на другом рабочем месте или у другого работодателя на условиях полного рабочего дня. Во всех обозначенных случаях снижение заработка, из которого исчисляется пособие, пропорционально продолжительности рабочего времени, очевидно нарушит все тот же принцип соразмерности страхового обеспечения страховым взносам. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в Порядке уточнить, в каких случаях в бланке указывается факт работы на условиях неполного рабочего времени. В самом же бланке неплохо было бы предусмотреть для этой ситуации строку (ячейку) о части занимаемой застрахованным ставки, исходя из продолжительности его рабочего времени. Причем именно времени, а не доли оклада (тарифной ставки), определенной трудовым договором в качестве оплаты. Существующая сегодня ситуация с регулированием рассматриваемого вопроса лишь свидетельствует о новом способе реализовать «старое» стремление ограничить размер страховых выплат совместителям и другим лицам, получающим, по мнению ФСС, зарплату, несоразмерную продолжительности затраченного рабочего времени <12>. ——————————— <12> О проблемах определения размеров пособий совместителям и зачетом ФСС сумм выплаченных им пособий см., например, Егоров В. Хронометраж от ФСС // ЭЖ-Юрист. 2009. N 43. С. 11.
Таким образом, можно констатировать, что приказы Минздравсоцразвития, определившие новую форму листка нетрудоспособности и Порядок его выдачи, нуждаются в некоторой доработке, точно так же как требует совершенствования Закон N 255-ФЗ. Вместе с тем нельзя не отметить, что, по существу, сделан очередной шаг по совершенствованию системы правового регулирования в области обязательного социального страхования от временной нетрудоспособности и на случай материнства. В целом новая форма листка нетрудоспособности представляется более стройной, логичной и простой для заполнения. Учтены некоторые проблемы, возникавшие при заполнении листков нетрудоспособности по форме 2007 г. Усилена степень защиты бланков. Созданы условия для машинной обработки листков нетрудоспособности для дальнейшего перехода на назначение и выплату пособий территориальными органами Фонда социального страхования <13>. ——————————— <13> Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2011 г. N 294 «Об особенностях финансирования, назначения и выплаты в 2011 году страхового обеспечения, иных выплат и расходов, предусмотренных частью 2 статьи 7 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», особенностях уплаты страховых взносов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 2011. N 18. Ст. 2633.
