ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОСНОВ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. М. УСМАНОВА
Усманова Ляйсан Марсовна, преподаватель кафедры общепрофессиональных дисциплин факультета права и экономики Уфимского юридического института МВД России.
В статье раскрываются актуальные проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации и пути их решения. Приводятся понятия правового мониторинга различных правоведов. Исследуются определения мониторинга права, раскрываемые в некоторых нормативно-правовых актах субъектов РФ. Дается классификация основных проблем нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации.
The problems of the establishment of the essential basis of legal monitoring in Russian Federation L. M. Usmanova
The article is to analyze contemporary problems in the sphere of the legal establishment of the essential basis of legal monitoring in Russian Federation, and possible solutions. Different approaches to legal monitoring definition are also considered. The legal definitions of the monitoring of law, used in several enactments of Russian Federation, are analyzed. The classification of the main problems in the area of the legal establishment of the essential basis of legal monitoring in Russian Federation.
Приоритетным направлением государственной политики является совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти. Одним из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативно-правовых актов и их реализации является правовой мониторинг. В указанном контексте его можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества» <1>. Нормотворческое направление институализации правового мониторинга предусматривает разработку и принятие законодательства, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений. Одна из актуальных проблем активного использования правового мониторинга на практике состоит в отсутствии нормативного закрепления его концептуальных основ. Качественное и системное нормативное обеспечение именно правового мониторинга в современном законодательстве, к сожалению, пока не состоялось. Поэтому приходится говорить не столько о его совершенствовании, сколько о проблемах становления. ——————————— <1> См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4-5. С. 5.
Вопросы научной концепции правового мониторинга («мониторинга законодательства и правоприменительной практики», «мониторинга нормативных правовых актов», «мониторинга закона») на сегодняшний день нашли достаточное развитие в трудах ученых и практиков, среди которых следует отметить Ю. Г. Арзамасова, И. Л. Бачило, С. В. Бошно, Г. Э. Бурбулиса, М. Е. Глазкову, Д. Б. Горохова, Т. Д. Зражевскую, В. В. Лапаеву, С. М. Миронова, Я. Е. Наконечного, В. Л. Негробова, Ю. А. Тихомирова, Н. Н. Толмачеву, Н. Н. Черногора и др. Научное сообщество будоражат споры по вопросу о выборе понятия и определении его содержания, которое наиболее полно отражало бы сущность мониторинговой деятельности. Так, Ю. А. Тихомиров, применяя термин «правовой мониторинг», характеризует его как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т. п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» <2>. Не менее интересна позиция Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Сторонники данной концепции понимают правовой мониторинг как дополнительную функцию органов государственной власти: как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной; 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина <3>. Такое понимание правового мониторинга значительно расширяет круг его объектов, относя к их числу не только действующее законодательство и практику его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую органами власти. Однако некоторые положения вышеприведенной концепции вызывают сомнения, например определение понятия правового мониторинга как «системы информационных наблюдений». С позиции социологии права под наблюдением понимается «целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме» <4>. Представляется, что наблюдение является, скорее, одним из методов мониторинговой деятельности, с помощью которого решаются задачи и достигается цель последнего. Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, однако указанные действия не ограничиваются осуществлением наблюдения. В этой связи трактовка правового мониторинга как «системы информационных наблюдений» не является точной ввиду отсутствия указания на иные составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование. Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также представляется некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта. Таким образом, указание на «информационный» характер наблюдения является излишним. ——————————— <2> Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13. <3> Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 30. <4> Зенков В. Н. Социология права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. 3-е изд. М., 2004. С. 333.
Еще одним недостатком рассматриваемой концепции является тот факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование. Необходимость включения прогнозной составляющей в систему правового мониторинга объясняется следующим: правоприменение позволяет выявить пробелы, противоречия и другие дефекты в процессе реализации правовых норм, определить действенность мер ответственности и стимулирования, а в целом — эффективность правового регулирования. Эффективным методом своевременного выявления дефектов законодательства, которые деформируют действие права <5>, как уже было отмечено ранее, является правовой мониторинг. Прогнозирование опирается на мониторинг действия правовых норм, одновременно являясь важнейшим индикатором сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Необходимость проведения прогнозного исследования зависит от степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения <6>. Вышеуказанная взаимосвязь мониторинга и прогноза в сфере правового регулирования вызвала в юридической науке предложения по включению прогнозного элемента в мониторинговую деятельность. Так, Ю. Г. Арзамасов и Я. Е. Наконечный выделяют прогностическую функцию мониторинга нормативных актов <7>. Авторы отмечают, что только после определения в процессе мониторинга характера, направления и степени устойчивости правового регулирования можно сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемых нормативных актов. Таким образом, прогноз рассматривается ими в качестве одного из результатов мониторинговой деятельности. ——————————— <5> Хабриева Т. Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8. <6> Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм / В. И. Радченко, О. А. Иванюк, И. В. Плюгина, А. М. Цирин, Г. Т. Чернобель // Журнал российского права. 2008. N 8. <7> Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Указ. соч. С. 35 — 36.
Однако даже наличие фундаментальных научных исследований названных ранее авторов, посвященных вопросам концепции правового мониторинга, не послужило базой для создания федерального закона, содержащего в себе унифицированные концептуальные и методологические основы правового мониторинга. Это обусловило то, что в настоящее время практика внедрения правового мониторинга в деятельность федеральных и региональных органов власти в значительной степени опережает развитие теории и концептуально-методологическую разработку механизма его проведения. Так, рядом субъектов Российской Федерации (г. Москва, Вологодская область, Липецкая область, Московская область, Нижегородская область, Самарская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) уже приняты меры по осуществлению правового мониторинга на постоянной основе в процессе нормотворчества и правоприменения, закреплены нормативные основы его проведения. Однако данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, вследствие чего существенно затрудняется обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем правоприменения, выработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне. Понятие «мониторинг правового пространства» уже получило закрепление в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, в Ямало-Ненецком автономном округе правовые основы проведения мониторинга правового пространства закреплены соответствующим законом <8>. В содержание данного термина региональный законодатель включил осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан. Одним из очевидных недостатков предлагаемой дефиниции мониторинга является определение вводимого понятия через использование того же «неизвестного»: мониторинг правового пространства — это деятельность субъектов мониторинга правового пространства. Возможна замена последнего словосочетания указанием на «уполномоченных» субъектов. Кроме того, представляется, что обобщению и систематизации информации в процессе мониторинга предшествует ее сбор, что не нашло отражения в закрепленном определении, хотя данный этап мониторинга другими нормами закона предусмотрен. ——————————— <8> См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. N 4.
Упомянутый Закон не раскрывает употребляемое в нем понятие «правовое пространство», что является существенным упущением. Тем не менее, исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства, следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных актов органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, судебных органов. Однако очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня. Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу проводимого в автономном округе мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений. Законодательным органом другого субъекта Российской Федерации, активно развивающего нормативную основу правового мониторинга, — Липецкой области — предложена несколько иная формулировка термина «мониторинг нормативных правовых актов» <9>. Под ним в области понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области. Данное определение в большей степени раскрывает техническую сторону мониторинговой деятельности, в меньшей — ее сущность. В нем региональный законодатель определил круг осуществляемых с информацией операций, при этом умолчав о методах определения эффективности реализации нормативных правовых актов. Представляется, что данная дефиниция не отразила характерных черт исследуемого явления. ——————————— <9> См.: Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. 2008. N 241.
Используемое в нормативных правовых актах Нижегородской области понятие «мониторинг законов» раскрывается путем перечисления методов осуществления указанной деятельности и состоит в сборе, анализе и оценке информации по реализации законов области, проверке эффективности их действия и подготовке предложений по их совершенствованию <10>. Недостаток данного термина, как и его определения, состоит в необоснованном сужении объектов мониторинга. ——————————— <10> См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2009. N 41(4173).
Анализ современного положения дел в сфере организации и проведения правового мониторинга приводит к следующим выводам: 1) отсутствует официально признанная нормативно закрепленная концепция и, как следствие, нет единой терминологии, методологии в вопросах организации и проведения правового мониторинга; 2) на федеральном уровне отсутствует нормативная правовая база, устанавливающая основы правового мониторинга, нет и единой системы его организации и проведения, в частности в федеральных органах исполнительной власти; 3) опыт организации и проведения правового мониторинга в субъектах Российской Федерации демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано (к примеру, в отношении определения субъектного состава правового мониторинга: в одних субъектах Российской Федерации указанную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других — исполнительные). Учитывая названные проблемы, необходимо консолидировать усилия ученых и практиков-специалистов законодательных и исполнительных органов государственной власти, правоохранительных и судебных органов по выработке единой концепции, понятийного аппарата и методологии в сфере правового мониторинга. Единство концептуальной основы даст возможность разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие организацию и проведение правового мониторинга. Таким образом, заканчивая рассматривать понятие мониторинга нормативных актов, следует сказать, что данное понятие основательно еще не исследовано. В связи с этим возникает много вопросов как теоретического, так и эмпирического плана. Что следует вкладывать в данное понятие? Какова его природа? Каковы его основные функции? Что необходимо сделать для повышения его эффективности? Как это отразится на правотворческом процессе? Однако необходимость разработки на общегосударственном уровне его концептуальных основ очевидна, потому что значение изучаемого правового явления огромно. Так, профессор Ю. А. Тихомиров, например, говоря о важности этого вида комплексной деятельности, назвал мониторинг «зеркалом того, что проходит в правовой сфере» <11>. Единая правовая система Российской Федерации не может «отражаться в разных зеркалах»… ——————————— <11> См.: Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. М., 2007. С. 21 — 22.
