(Стародубцева И. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 3)
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОЙ СИСТЕМЫ «СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ» В РОССИИ И ФРАНЦИИ: ОТ ТЕОРИИ К РАЗВИТИЮ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <*>
И. А. СТАРОДУБЦЕВА
——————————— <*> Starodubceva I. A. Peculiarities of constitutional system of «checks and balances» in Russia and France: from theory to development of legislation.
Стародубцева Инна Алексеевна, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье исследованы конституционные основы системы «сдержек и противовесов» в России и Франции. Автором рассмотрено взаимодействие президента, парламента и правительства в рамках особенностей смешанной республики в Российской Федерации и Франции, предложены направления его совершенствования.
Ключевые слова: система «сдержек и противовесов», Россия, Франция, теория разделения властей, смешанная республика, президент, парламент, правительство.
In the article the constitutional bases of system «controls and counterbalances» in Russia and France are investigated. The author considers interaction of the president, parliament and the government within the limits of features of the mixed republic in the Russian Federation and France, directions of its perfection are offered.
Key words: system of «checks and balances», Russia, France, theory of division of powers, mixed republic, president, parliament, parliament, government.
Конституции Российской Федерации и многих зарубежных стран закрепляют принцип разделения властей и предусматривают полномочия органов государственной власти, обеспечивающие их самостоятельность, взаимодействие и контроль в рамках системы «сдержек и противовесов». Актуальность выбранной темы обосновывается следующими факторами. Во-первых, недостаточной сбалансированностью конституционной системы «сдержек и противовесов» в России в части взаимодействия главы государства, парламента и Правительства и усилением такого дисбаланса текущим законодательством. Для совершенствования системы «сдержек и противовесов» необходимо использовать опыт зарубежных стран, в частности интересным является исследование Конституции Французской Республики, которая по форме правления также относится к смешанным республикам. Во-вторых, необходимостью расширения парламентского контроля как элемента системы «сдержек и противовесов» в России на современном этапе. В конце 2008 г. в Конституцию Российской Федерации внесена поправка, предусматривающая расширение контрольных полномочий Государственной Думы в отношении Правительства, Председатель которого обязан ежегодно отчитываться перед нижней палатой парламента <1>. Однако полномочия Государственной Думы не были расширены в случае признания работы Правительства России неудовлетворительной. Решение о его отставке может принять только глава государства, а предоставленное конституционной поправкой Государственной Думе полномочие заслушивать отчет Правительства России носит только информационный характер и существенно не влияет на расширение парламентского контроля за исполнительной властью. ——————————— <1> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.
В-третьих, развитием института парламентского контроля с точки зрения профилактики коррупции. В последние годы в России уделяется повышенное внимание этому вопросу, принимаются соответствующие нормативные правовые акты: ратифицированы Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции <2>, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию <3>, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» <4>, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <5>, внесены изменения в иные законодательные акты <6> и акты Президента Российской Федерации <7>. Федеральный закон «О противодействии коррупции» в ст. 6 предусматривает норму о развитии института парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в качестве меры по профилактике коррупции. Поэтому исследование механизма конституционно-правовой ответственности Правительства России перед парламентом в системе «сдержек и противовесов» и его совершенствование направлены и на предупреждение коррупции. ——————————— <2> Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1231. <3> Федеральный закон от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3424. <4> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6228. <5> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <6> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6229; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6235. <7> Указ Президента Российской Федерации от 18 января 2010 г. N 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2010. 22 января.
Теория разделения властей сформулирована и развита Дж. Локком и Ш. Л. Монтескье. В соответствии с ней законодательный орган должен принимать законы, а исполнительный — их исполнять; между ветвями власти должны быть «равновесие» и взаимные «сдержки», направленные на сдерживание от произвола и сосредоточения власти в одном органе. Теория разделения властей нашла отражение в нормах Конституции Российской Федерации. Их анализ позволил выявить следующие особенности системы «сдержек и противовесов» в России. Первая особенность — недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства. Это проявляется в полномочии Президента России отправить Правительство Российской Федерации в отставку без конкретных конституционных оснований (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117), в возможности отмены главой государства постановлений и распоряжений Правительства России (ст. 115) без решения суда. Вышеуказанные конституционные нормы дополняются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» <8>, ст. 32 которого предоставляет право Президенту России руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти (ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий). Это нарушает самостоятельность Правительства Российской Федерации как исполнительного органа власти, вносит дисбаланс в конституционную систему «сдержек и противовесов». ——————————— <8> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; Российская газета. 2010. 1 февраля.
Так, во Франции самостоятельность Правительства обеспечивается институтом контрасигнатуры, предусматривающим согласие Премьер-министра на некоторые акты главы государства. Статья 19 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г. <9> содержит общую норму о том, что акты Президента Республики контрасигнуются Премьер-министром и в случае необходимости — ответственными министрами, за исключением указанных в той же статье. Контрасигнатура требуется для промульгации законов, назначения на гражданские и военные должности, аккредитации послов, помилования. Данные нормы Конституции Франции могут быть использованы и для повышения самостоятельности Правительства Российской Федерации как исполнительного органа государственной власти. ——————————— <9> См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Вторая особенность системы «сдержек и противовесов» в России — слабый механизм парламентского контроля. Это проявляется в невозможности Государственной Думы отправить Правительство в отставку, а также в отсутствии в Конституции России норм, регулирующих парламентские расследования. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель (в зарубежных странах указанные формы конституционно-правовой ответственности называются «резолюция порицания» и «вотум недоверия»). Однако ни в том ни в другом случае не наступает отставка Правительства, что характеризует механизм парламентского контроля в России как слабый. Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент Российской Федерации. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны, не создают систему «сдержек и противовесов» между Государственной Думой и Правительством России в части парламентского «сдерживания» исполнительного органа. Они также предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме «сдержек и противовесов», и в Конституции России практически отсутствуют нормы, создающие «сдержки» Президента Российской Федерации иными органами. Проведенный анализ норм Конституции Российской Федерации, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволил определить следующие признаки конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России: а) отсутствие в Конституции России конкретных оснований для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ; б) решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его отставки; в) применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент Российской Федерации. Французская Республика по Конституции от 4 октября 1958 г. также соответствует основным признакам смешанной республики как формы правления, в этом проявляется сходство с Россией. Однако Правительство Франции несет конституционную ответственность перед Национальным собранием (нижней палатой парламента), которое вправе отправить его в отставку. Конституция Франции предусматривает следующие формы ответственности Правительства перед Национальным собранием (ст. 49): 1) резолюция порицания; 2) вотум недоверия по программе Правительства или по декларации об общей политике. Национальное собрание может поставить вопрос об ответственности Правительства путем голосования по резолюции порицания. Конституция Французской Республики устанавливает два вида резолюции порицании: а) резолюция порицания общего характера (в виде неудовлетворительной оценки деятельности Правительства без конкретных конституционных оснований); б) резолюция порицания в качестве отказа в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту. Конституция предусматривает сложные условия по началу процедуры внесения резолюции порицания, срокам и количеству в течение сессии. Для принятия резолюции порицания общего характера установлены следующие требования. Инициатива резолюции порицания должна быть подписана не менее чем десятой частью депутатов Национального собрания, и голосование по ней может состояться только через 48 часов с момента внесения. Принимается резолюция порицания простым большинством голосов. Депутат Национального собрания не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же очередной сессии и более одной резолюции в течение одной и той же внеочередной сессии. Второй вид резолюции порицания представляет собой отказ Национального собрания в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту. Премьер-министр после обсуждения в Совете министров (конституционный орган, включающий Президента и Правительство Франции) может поставить в Национальном собрании вопрос об ответственности Правительства в связи с голосованием по какому-либо акту. В этом случае акт считается принятым, за исключение случая, когда резолюция порицания, внесенная в течение последующих 24 часов, будет принята. На нее распространяются вышеизложенные требования, предусмотренные для резолюции порицания общего характера в отношении инициативы и принятия простым большинством голосов. На данный вид резолюции порицания не распространяется ограничение о количестве резолюций, которые депутат Национального собрания может подписывать в течение одной сессии. Вотум недоверия как форма конституционной ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется Премьер-министром после обсуждения этого вопроса в Совете министров путем постановки в Национальном собрании вопроса об ответственности Правительства по его программе или декларации об общей политике. Премьер-министр может также поставить вопрос об ответственности в связи с голосованием по какому-либо акту (что изложено выше), но в случае отказа Национального собрания в доверии требуется вынесение резолюции порицания как формы ответственности, что является более сложной процедурой, чем неодобрение программы или декларации об общей политике Правительства. Национальное собрание принимает решение об одобрении или неодобрении программы или декларации об общей политике Правительства путем голосования простым большинством голосов. Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства, то Премьер-министр обязан вручить Президенту Французской Республики заявление об отставке Правительства. В соответствии со ст. 51 Конституции Французской Республики закрытие очередной или внеочередной сессии парламента откладывается для завершения процедуры резолюции порицания и вотума недоверия. Вышеизложенные нормы Конституции Французской Республики показывают широкие полномочия нижней палаты парламента по контролю за Правительством и последствия неудовлетворительной оценки его деятельности — обязанность Премьер-министра заявить об отставке. Для устранения недостатков конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России и с учетом опыта Французской Республики предлагается усовершенствовать Конституцию Российской Федерации в части расширения полномочий нижней палаты Федерального Собрания по контролю за деятельностью Правительства России. Статья 117 Конституции России предусматривает, что, даже если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из двух решений: объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. На мой взгляд, в данном случае необходимо расширить парламентский контроль за исполнительной властью и предусмотреть обязанность главы государства отправить Правительство в отставку. Данное предложение направлено не только на совершенствование института парламентского контроля в России, но и на развитие многих положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Указанный Федеральный закон определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (ст. 1). Одним из основных принципов противодействия коррупции указанный Закон определяет приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (ст. 3), а в качестве меры по профилактике коррупции называет развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (ст. 6). К организационным основам противодействия коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции» относит деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также по контролю за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий (ст. 5). Указанная особенность системы «сдержек и противовесов» в России — слабый механизм парламентского контроля — получила развитие в Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» <10>, который содержит запрет на проведение парламентского расследования деятельности Президента Российской Федерации. ——————————— <10> Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 40.
Третья особенность системы «сдержек и противовесов» в России — недостаточное участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства из-за решения Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст. 111 Конституции России <11>. ——————————— <11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. N 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.
К конституционным нормам, регулирующим полномочия иных высших органов государственной власти в части «сдержек и противовесов», относится конституционный механизм назначения Председателя Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст. 111 Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Конституционная процедура согласования кандидатуры Председателя Правительства РФ следующая: 1) глава государства вносит в Государственную Думу предложение о кандидатуре Председателя Правительства; 2) Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру, одобряет или отклоняет ее; 3) после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент России назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Вышеизложенная, предусмотренная в Основном Законе России процедура назначения Председателя Правительства РФ содержит возможность достижения согласия главы государства и нижней палаты парламента по его кандидатуре путем обсуждения трех разных кандидатур. Однако благодаря решению Конституционного Суда РФ указанный механизм влияния Государственной Думы на формирование Правительства России был фактически упразднен, а полномочия главы государства необоснованно расширены. Конституционный Суд РФ постановил, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение, с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства РФ — независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, — Государственная Дума подлежит роспуску. Вышеуказанное Постановление Конституционного Суда РФ является одним из наиболее спорных и имеет три особых мнения судей (Н. Витрука, В. Лучина, В. И. Олейника). В. Лучин отмечает, что «возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. «Несговорчивость» Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме «сдержек и противовесов» можно в этом случае говорить? Только представление разных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы». Конституция Французской Республики предусматривает иной механизм согласия Парламента с составом и программой сформированного Президентом Правительства — Национальное собрание одобряет программу Правительства, а в случае ее неодобрения Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства (ст. 50). Поэтому при формировании Правительства Президент Французской Республики должен учитывать мнение Национального собрания. Таким образом, система «сдержек и противовесов» в России отличается следующим особенностями: недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства; слабый механизм парламентского контроля; недостаточное участие Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации. Для повышения сбалансированности системы «сдержек и противовесов» предлагается использовать опыт Французской Республики в части института контрасигнатуры и парламентского контроля за исполнительной властью. Изложенное в настоящей статье предложение об изменении ст. 117 Конституции Российской Федерации и установлении обязанности главы государства отправить Правительство в отставку в случае выражения Государственной Думой ему недоверия повторно в течение трех месяцев направлено не просто на расширение полномочий парламента, но и на совершенствование противодействия коррупции в части: а) развития института парламентского контроля как организационной основы противодействия коррупции и меры по ее профилактике; б) реализации одного из основных принципов противодействия коррупции — приоритетного применения мер по ее предупреждению; в) совершенствования «сдержек и противовесов» в системе органов государственной власти как одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
