(Воскресенская Л. А.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ПРИСОЕДИНЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД <*>
Л. А. ВОСКРЕСЕНСКАЯ
——————————— <*> Voskresenskaya L. A. Problems of accession of the European union to the European convention for the protection of human rights and fundamental freedoms.
Воскресенская Лилия Александровна, аспирант кафедры международного права юридического факультета Национального исследовательского университета — Высшая школа экономики.
В статье рассматривается развитие идеи о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и проводится анализ новелл законодательства, которые решили часть формальных проблем на пути к присоединению.
Ключевые слова: права человека, присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека.
The article considers development of idea about joining of the European union to the European convention on protection of human rights and the fundamental freedom and the analysis of innovations of the legislation which have solved a part of formal problems on this way.
Key words: human rights, joining of the European union to the European convention on protection of human rights and the fundamental freedom.
Начало проблемам взаимодействия Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская конвенция) было положено вынесением решения Суда Евросоюза по делу NOLD <1>, в котором он инкорпорировал Европейскую конвенцию в право Сообществ в качестве вспомогательного источника права в вопросах защиты прав человека. С тех пор постоянно ведутся дискуссии относительно пределов применения Европейской конвенции в правовом пространстве Европейского союза. Нельзя не заметить, что в некоторых областях, которые якобы не затрагивают право Европейского союза, неизбежны различия в толковании норм Европейской конвенции. Наиболее ярким примером является решение Суда ЕС (ныне Суда Европейского союза) по делу Lentia <2>. В то время как Суд Европейского союза пришел к выводу, что наличие телевизионной монополии в Греции не противоречит праву Сообществ, Европейский суд по правам человека постановил, что наличие телевизионной монополии в Австрии представляет собой нарушение норм Европейской конвенции. Данный пример пассивности Люксембургского суда в отношении применения норм Европейской конвенции указывает на ориентированность данного института в первую очередь на право Европейского союза, а также на наличие различных точек зрения Судов в отношении применения отдельных норм Европейской конвенции, которое в дальнейшем может привести к определенным последствиям. ——————————— <1> См.: Суд Европейских сообществ, Case 4/73, J. Nold, Kohlenund Baustoffgro handlung v Commission of the European Communities, 14.05.1974. <2> См.: Европейский суд по правам человека, Informationsverein Lentia vs. Oterreich, 24.11.1993.
Второй проблемой являются неоднократные попытки истцов оспорить правовые акты Европейского союза в Европейском суде по правам человека. В данной области позиция Европейских судов довольно спорна и менялась с течением времени от жесткой политики неприемлемости подобных исков ratione personae <3> возможности в отдельных случаях проверки на соответствие Европейской конвенции по правам человека актов первичного права Европейского сообщества <4>. ——————————— <3> См.: Комиссия Европейского суда по правам человека, CFDT vs. the European Communities and their MS N 8030/77, 10.07.1978. <4> См.: Европейский суд по правам человека, Denise Matthews vs. United Kingdom, 18.02.1999.
Существование в рамках Европейского союза двух автономных систем защиты прав человека наднационального характера порождает многочисленные трудности ввиду отсутствия нормативного регулирования разделения компетенций Суда Европейского союза и Европейского суда по правам человека. Безусловно, наднациональные правозащитные органы уважают мнение друг друга и стараются сглаживать острые углы, однако избежать конфликтов без специального урегулирования этого вопроса невозможно. Присоединение к Европейской конвенции является наиболее оптимальным решением для обеспечения согласованности между двумя системами защиты прав человека. Кроме того, в свете вступления в силу Лиссабонского соглашения 2007 г. данный вопрос видится решенным. Остается лишь определить детали и предусмотреть всевозможные коллизии, которые повлечет данное решение. Однако это решение было принято лишь спустя десять лет после начала первых дискуссий. Вопрос о присоединении Европейского союза к Конвенции ведется уже продолжительное время. Кроме того, это единственная официальная позиция по разрешению спорных ситуаций между Европейскими судами. Идея о возможности присоединения Европейских сообществ (ныне Европейского союза) неоднократно высказывалась его институтами: Парламентским собранием, Европейской комиссией. В 1996 г. Суд ЕС провел экспертизу на предмет возможности присоединения Европейских сообществ к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод <5>. На тот момент результат был малообещающим. Суд Сообществ постановил, что ст. 308 Договора о Европейском сообществе не содержит оснований для того, чтобы сделать положительный вывод о возможности присоединения ЕС к Конвенции. Впоследствии институты Сообщества долгое время не выдвигали новых проектов и предложений относительно внесения изменений в учредительные договоры для достижения совместимости положений Договора о ЕС с присоединением к Конвенции. ——————————— <5> См.: Суд Европейских сообществ, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, «Beitritt der Gemainschaft zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten», Slg. 1996, I-1759.
Европейский парламент возобновил дискуссию в своем Постановлении <6> 16 марта 2000 г., где указал на необходимость возобновить работу межправительственной конференции с целью проработать вопрос присоединения Союза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, чтобы обеспечить более тесное сотрудничество с Советом Европы и найти пути решения конфликтов, возникающих между Люксембургским и Страсбургским судами. При этом присоединение Союза к Конвенции и разработка собственного каталога прав (Хартии основных прав Евросоюза) не должны рассматриваться как альтернативные варианты. Еще на первом заседании Конвента, разрабатывавшего проект текста Хартии основных прав Евросоюза, 17 декабря 1999 г. европейский комиссар Антонио Виторино озвучил, что принятие Хартии основных прав в будущем не только не явится помехой присоединению Союза к Конвенции, но, скорее, станет одной из предпосылок к этому <7>. Принимая во внимание углубление интеграции в рамках Европейского союза, становится довольно очевидной необходимость разработки собственного каталога прав человека. В самой Конвенции в ст. 53 предусмотрено, что «ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым иным соглашением, в котором она участвует». Таким образом, присоединение к Конвенции видится как необходимое и логичное продолжение принятия Хартии основных прав Евросоюза. ——————————— <6> См.: решение Европейского Парламента A5-0064/2000 (принято на заседании 16 Marz 2000). <7> См.: Record of the first meeting of the Body to draw up a draft Charter of Fundamental rights for the EU, CHARTE 4105/BODY 1, S. 18.
Не стоит забывать и о том, что нововведения Лиссабонского договора решили только одну функциональную проблему присоединения Евросоюза к Европейской конвенции по правам человека, а именно были внесены изменения в учредительные договоры Евросоюза таким образом, что Союз получил компетенцию в данной области. С другой стороны, на сегодняшний день Европейская конвенция открыта для присоединения только для государств — членов Совета Европы <8>. Поскольку Европейский союз имеет иную правовую природу, нежели государства, он не может стать членом Европейского Совета, а следовательно, и присоединиться к Конвенции. Данный вопрос урегулирован в Протоколе N 14 к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, а именно ст. 17 Протокола N 14 вносит изменения в ст. 59 Конвенции и добавляет в нее новый пункт, согласно которому «Европейский союз вправе присоединиться к настоящей Конвенции». 18 февраля 2010 г. Российская Федерация, последняя из всех государств, ратифицировала Протокол N 14, и он вступил в силу с 1 июня 2010 г. В связи с последними изменениями вопрос о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод вновь можно считать открытым. В связи с этим в мае 2010 г. состоялась дискуссия в рамках Суда Европейского Союза, в ходе которой были озвучены следующие тезисы: ——————————— <8> См.: Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод. Ст. 59.
1. Поскольку компетенция Европейского суда по правам человека является субсидиарной, при присоединении Европейского союза к Европейской конвенции необходимо обеспечить соблюдение данного принципа и в отношении актов Европейского Союза, т. е. должно быть гарантировано прохождение всех доступных судебных инстанций на национальном уровне и на уровне Европейского союза в отношении актов Европейского союза, до направления жалобы в Страсбург. 2. С другой стороны, Суд Европейского союза ни в коей мере не должен рассматриваться в качестве высшей судебной инстанции государств — членов Европейского союза, однако когда вопрос касается актов вторичного права Европейского союза, Люксембургский суд должен быть признан обязательной инстанцией до направления жалобы в Европейский суд по правам человека. 3. В соответствии с первичным правом Европейского союза, Суд Европейского союза имеет исключительную компетенцию по признанию актов вторичного права недействительными, национальные суды могут лишь инициировать рассмотрение данного вопроса. Таким образом, при разработке механизмов рассмотрения актов вторичного права Европейского Союза Европейским судом по правам человека на предмет их соответствия положениям Европейской конвенции необходимо предусмотреть обязательное участие Суда Европейского союза в случае возникновения вопроса о необходимости отменить тот или иной акт в части или целиком. Как показывает динамика развития данного вопроса, медленно, но верно идет движение по усовершенствованию законодательства и устранение технических и юридических препятствий по присоединению Евросоюза к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод. Это происходит потому, что в присоединении к Европейской конвенции содержится ряд положительных аспектов как для Европейского союза, так и для самой Конвенции. Во-первых, это обеспечит гражданам Евросоюза право обращаться в Европейский суд по правам человека в защиту прав от нарушений со стороны институтов Европейского союза, что немаловажно в ситуации постоянного расширения полномочий Союза; право подачи иска в Страсбургский суд решит проблему защиты прав индивидов, а также обеспечит внешний контроль за действиями и актами институтов Евросоюза. Во-вторых, это обеспечит гармоничное развитие практики обоих Европейских судов. В-третьих, присоединение будет иметь и превентивное значение, так как институты Союза будут обязаны следить за соответствием издаваемых актов положениям Конвенции. И наконец, этот шаг позволит Евросоюзу стать настоящим «правовым Союзом» и повлечет укрепление его демократического характера. Кроме того, присоединение к Европейской конвенции такой организации, как Евросоюз, повлечет укрепление положения самой Европейской конвенции по правам человека в национальных правовых системах и в соответствии с принципами верховенства и прямого действия права Евросоюза обеспечит ее единообразное применение во всех государствах-членах, по крайней мере в сфере действия права Европейского союза <9>. ——————————— <9> См.: Там же.
Однако существуют опасения, что присоединение Европейского союза к Конвенции представляет собой угрозу независимости Суда Евросоюза. Эти предположения основаны на том, что после присоединения к Конвенции Евросоюз встанет на одну ступень с другими государствами — участниками Конвенции и его правовые акты после исчерпания всех внутренних инстанций (а это Суд Евросоюза) будут подсудны Европейскому суду по правам человека. В этом случае взаимоотношения Судов перейдут из координации в четко выраженную субординацию. По моему мнению, эти опасения беспочвенны. Европейский суд по правам человека ни при каких условиях не получит компетенцию проверять все решения Суда Союза. Его юрисдикция будет ограничена лишь делами, связанными с вопросами защиты прав и основных свобод. Таким образом, речь пойдет лишь о небольшом проценте всех дел, рассматриваемых Судом Союза. Кроме того, как и в отношении с национальными судами государств — участников Конвенции, будет действовать принцип субсидиарности. После присоединения к Европейской конвенции по защите прав и основных свобод ее соблюдение в первую очередь будет обеспечиваться институтами Евросоюза (особенно Судом Союза), а конвенционная система защиты будет носить субсидиарный характер. Таким образом, Страсбургский суд будет действовать не в качестве высшей инстанции для Суда Евросоюза, а скорее как специализированный Суд, уполномоченный перепроверять решения, касающиеся вопросов единообразного применения норм, гарантирующих права и свободы человека. Задачи Европейских судов и их решения будут взаимодополнять друг друга. Другим дискуссионным вопросом является то, что после присоединения к Конвенции Евросоюз будет подвержен контролю со стороны судей, не являющихся гражданами Европейского союза и незнакомых с особенностями его правопорядка. Эта проблема находит свое решение в том, что Евросоюз наряду с государствами — участниками Конвенции будет также иметь право делегировать судью в Европейский суд по правам человека и получит право иметь представителя в Совете Министров, которые будут выполнять функцию экспертов в области права Европейского союза, и будут давать консультации по всем связанным с ним вопросам. Более аргументированными представляются доводы об увеличении сроков рассмотрения исков, а также аргумент о том, что на протяжении уже почти шестидесятилетнего существования Конвенции она не защищает экономические и социальные права, т. е. те права, которые составляют ядро функционирования Союза и нарушение которых наиболее вероятно. В этом смысле для Евросоюза более интересным представляется принятие собственного каталога прав, отвечающего его целям. На сегодняшний день такой каталог существует, и с 1 декабря 2009 г. он получил обязательную юридическую силу. Однако нельзя забывать о том, что Конвенция гарантирует минимальные стандарты основных прав и свобод и ни в коей мере не препятствует установлению более широкого перечня прав и более широких стандартов их защиты.
