(Григорьев А. И.) («Международное уголовное право и международная юстиция», 2012, N 3)
КОНВЕНЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ СОВЕТА ЕВРОПЫ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И РОССИЯ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ <*>
А. И. ГРИГОРЬЕВ
——————————— <*> Grigoriev A. I. European council conventions concerning human rights protection and Russia: current state and prospects.
Григорьев Андрей Игоревич, главный специалист-эксперт Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области.
Статья посвящена исследованию различных точек зрения относительно современного состояния механизма защиты прав человека. Особое внимание уделено сравнительной характеристике деятельности по защите прав человека в странах ЕС и России.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, права человека, компенсации, международное право, конвенции, ЕСПЧ.
The article studies various points concerning the current state of human rights protection mechanism. Special attention is paid to the comparative outline of human rights protection activities in EU countries and Russia.
Key words: Constitution of the Russian Federation, human rights, compensations, international law, conventions, European Court on Human Rights.
В 2012 году исполнилось 20 лет сотрудничеству между Россией и Советом Европы в области соблюдения прав и свобод человека. В январе 1992 года решением Бюро Парламентской Ассамблеи Совета Европы Верховному Совету РСФСР (Российской Федерации) был предоставлен статус специально приглашенного, а 7 мая 1992 года Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Спустя четыре года, 28 февраля 1996 года, выполнив ряд условий-рекомендаций, Россия стала полноправным членом Совета Европы, продолжив работу по приведению своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие со стандартами этой авторитетной региональной международной организации. Актуальность выбранной проблематики состоит в том, что, во-первых, вступив в Совет Европы, Российская Федерация на практике повседневно реализует положение ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». После ратификации Российской Федерацией в мае 1998 года Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее — Конвенция) десятки тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по права человека (далее — Европейский суд) для защиты своих прав. В 2011 году из 140 тысяч жалоб, ожидавших рассмотрения в Европейском суде, около 40 тысяч — это жалобы из Российской Федерации, что составляет 28,5%. Всего Европейским судом было вынесено против России в 2003 году — 5, в 2004 — 15, в 2005 — 83, в 2006 — 103, в 2007 — 192, в 2008 — 244, в 2009 -119, в 2010 году — 217 постановлений. Во-вторых, значительно возрастают размеры компенсаций, которые вынуждены платить российские власти гражданам своей страны (они составляют подчас уже более 1500 евро). При этом Европейский суд настаивает и на пересмотре дел по существу. Все более актуальной становится и проблема статуса и структуры процесса в самом Европейском суде (как юридической формы разрешения вопроса о наличии нарушения Конвенции со стороны Российской Федерации с вынесением постановления и его исполнением), в том числе процедуры дружественного урегулирования. В-третьих, Конституция РФ иначе, чем это было ранее в действующем законодательстве, решает проблему о соотношении правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной часть правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В связи с этим и по другим обстоятельствам наша страна не может не считаться и с правовыми позициями Европейского суда, нарастающим влиянием прецедентного права в рамках Совета Европы. В-четвертых, требует осмысления почти 15-летний опыт реализации основополагающих конвенций Совета Европы, механизмов их реализации в Российской Федерации. В том числе речь идет о весьма болезненном и сложном процессе ратификации дополнительного Протокола N 14 к Конвенции о реформе Европейского суда. В-пятых, в мае 2009 года спустя десять лет согласований в Правительстве Российской Федерации была ратифицирована пересмотренная Европейская социальная хартия (1996), защищающая как широкий круг социально-экономических прав трудящихся, так и отдельных категорий граждан (пенсионеров, матерей, инвалидов и др.), что также нуждается в дополнительном изучении и правовой защите, в том числе в контексте ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве. В-шестых, на протяжении уже длительного постперестроечного периода по-прежнему остаются носящими системный характер, по признанию Европейского суда, такие проблемы, как: чрезмерная длительность судебных разбирательств, нарушение сроков исполнения либо неисполнение вступивших в законную силу судебных актов; незаконные либо необоснованные меры пресечения в виде заключения под стражу (или чрезмерно длительное применение); несоответствие условий содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных; нарушение принципа правовой определенности в связи с отменой в порядке надзора вступивших в законную силу судебных постановлений и другие проявления. В-седьмых, не теряют актуальности положения Конституции РФ об исчерпанности всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты для обращения граждан в межгосударственные органы по защите прав и свобод, государственных гарантиях защиты прав и свобод человека в Российской Федерации, непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, судебной защиты прав и свобод каждого, гарантий каждому на получение квалифицированной юридической помощи и другие, подкрепляемые соответствующими нормами международного права Совета Европы. Вопросы членства России в Совете Европы, конвенционного механизма защиты прав и свобод человека в рамках данной международной региональной организации, деятельность Европейского суда являются предметом анализа как в рамках теории международного, европейского права, так и отраслевых юридических наук. Однако, как свидетельствует проведенный обзор юридической литературы, диссертационных исследований по международному и европейскому праву, проблемы современного состояния и перспектив развития конвенционного механизма защиты прав и свобод человека, сформировавшегося в праве и практике Совета Европы, в том числе с участием Российской Федерации, конкретно не изучались. Действительно, деятельность Европейского суда по правам человека рассматривается под различными углами зрения в различных областях права. Например, И. С. Метлова, изучая место и роль данного правового института, его решений в системе источников права, приходит в том числе к следующим выводам. К решениям Европейского суда как источникам права следует отнести постановления Палат по существу дела, об исключении жалобы из списка (о снятии дела со слушания) и решения по вопросу приемлемости жалобы. Принимаемые же Европейским судом многочисленные промежуточные решения по своему характеру не могут рассматриваться в качестве источников права, поскольку они не обладают качеством нормативности, не вносят изменений в правовую систему и не изменяют содержание права. Природа решений Европейского суда триедина, что обусловлено тем, что содержащиеся в них правовые позиции носят нормативный характер, в решениях дается толкование Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, а сами решения носят правоприменительный характер, поскольку в них содержится решение по конкретному делу. Однако, применяя и толкуя Конвенцию в рамках конкретного дела, Европейский суд создает нормативные установки в виде своих правовых позиций. Именно это обстоятельство дает основание считать решения Европейского суда источниками права — судебными прецедентами, а не актами толкования или применения <1>. ——————————— <1> Метлова И. С. Решения Европейского суда по правам человека в системе источников права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9 — 14.
О. С. Чернышева обращает внимание на то, что ст. 46 Конституции РФ впервые предусмотрела возможность обращения лица в международные органы для защиты прав и свобод, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты. Тем самым право на защиту в межгосударственных органах является составной частью общей конституционной системы защиты прав человека в Российской Федерации. Европейский суд является действенным и эффективным источником защиты прав и свобод человека на международном уровне, его решения существенно содействовали и содействуют реформе российского законодательства и совершенствованию судебной и правоприменительной практики. В связи с этим О. С. Чернышева приходит к следующим выводам. Необходимо более полное признание за решениями Европейского суда прецедентного характера. Частью такого признания является возможность для национальных судов в мотивировочной части принимаемых решений делать ссылки не только на соответствующие решения Конституционного или Верховного Суда Российской Федерации, но и на прецедентные, ключевые решения Европейского суда по конкретным делам. Решения Европейского суда должны быть законодательно отнесены к «новым обстоятельствам», которые влекут за собой возобновление производства по делу, в случаях применения федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции, гарантирующим защиту прав человека и основных свобод. Также право записано в ч. 4, пп. «а» и «б», ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Актуальным представляется дальнейшее совершенствование структурных органов и функций самого Европейского суда, усиление контрольного механизма Европейской конвенции по правам человека, а также упрощение некоторых процедур Европейского суда. Это, например, сокращение сроков рассмотрения так называемых типичных дел, скажем, дел, связанных с неисполнением административными органами судебных решений, улучшением условий содержания в местах лишения свободы и в психиатрических лечебницах и т. п. Для большей обоснованности подаваемых в Европейский суд жалоб представляется необходимым расширить возможности оказания квалифицированной юридической помощи предполагаемым жертвам нарушений. Важным является дальнейшая законодательная и организационная координация действий органов Совета Европы и Европейского суда с действиями российских представительных, судебных и правоохранительных органов при вынесении и исполнении решений Европейского суда. В частности, требуется регулярно информировать представителей различных правоохранительных органов и суды в Российской Федерации о важных решениях Европейского суда, особенно по жалобам против Российской Федерации. Это должно способствовать повышению уровня их общего и профессионального правосознания и культуры, качества принимаемых решений и, стало быть, уровня защищенности конституционных и конвенциональных прав и свобод человека <2>. ——————————— <2> Чернышева О. С. Реализация конституционного права на судебную защиту в Европейском суде по правам человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11 — 13.
В диссертационном исследовании Н. И. Квитко раскрывается содержание права на обжалование нарушений общепризнанных прав и свобод человека в Европейский суд по правам человека и организационно-правовой механизм его реализации, выделены особенности содержания и формы индивидуальной жалобы в Европейском суде, организационные основы обжалования и этапы рассмотрения жалобы, последствия ее рассмотрения и т. д. Н. И. Квитко справедливо обращает внимание на то, что Конвенция находится в процессе непрерывного развития — ее принципы и понятия наполняются новым, еще более прогрессивным содержанием под влиянием создаваемой Европейским судом системы прецедентов. Также происходит постоянный пересмотр объема гарантированных ей прав и повышение требований к необходимому уровню защиты конвенционных прав путем принятия дополнительных Протоколов к Европейской конвенции. Для эффективной защиты прав и свобод, гарантированных Европейской Конвенцией, мало наличия принципа прямого действия ее норм. Прямое применение Конвенции в России является достаточно редкой практикой по причине того, что правоприменительные органы не сориентированы на это либо умышленно игнорируют требования указанного международного документа о прямом действии его норм. Это означает, что полноценная реализация прав и свобод человека невозможна без имплементации норм Конвенции во внутреннее законодательство Российской Федерации <3>. ——————————— <3> Квитко Н. И. Обеспечение в Российской Федерации права на обжалование нарушений общепризнанных прав и свобод в Европейский суд по правам человека: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 47 — 78.
С этими выводами Н. И. Квитко, как и с некоторыми другими, например о том, что организационные основы обжалования находятся в непрерывном развитии, направленном на обеспечение максимального баланса между возможностью обеспечить данным правом как можно большее количество граждан государств — участников Конвенции и скоростью и эффективностью их рассмотрения, можно согласиться. Однако вряд ли можно принять категоричность ее утверждений о том, что «полноценная реализация большинства прав, гарантированных Конвенцией, оказывается в России невозможной». Судя по практике Европейского суда, в том числе в отношении Российской Федерации, вряд ли можно считать обоснованным утверждение о том, что «многие причины, порождающие проблемы в области обеспечения прав человека в России, лежат в экономической плоскости», а уж затем в «недостатках работы государственного аппарата». Многие жалобы граждан Российской Федерации основаны на нарушениях ст. 5 и 6 Конвенции, а не дополнительного Протокола N 1, защищающего права собственности, в том числе право на заработную плату. Непосредственно проблематике работы Европейского суда в контексте международного и европейского права посвящены работы Е. Е. Гуляевой, М. В. Виноградова, И. Гиони и других авторов. Так, в диссертации М. В. Виноградова исследуется защита в Европейском суде осужденных к лишению свободы. Ее автор приходит к выводам о том, что лица, осужденные к лишению свободы, находятся под полным контролем государства, обладают международной правосубъектностью, что определяется и подтверждается механизмом обращений частных лиц в Европейский суд, его эффективностью и последствиями, которые могут иметь такие обращения. При этом защита в Европейском суде прав лиц, осужденных к лишению свободы — это особый режим правоотношений по защите прав указанного лица, характеризующийся абсолютной ответственностью государства за реализацию всего комплекса прав осужденного. Право на доступ к правосудию лиц, осужденных к лишению свободы, не подлежит ограничению по причине статуса осужденного. При этом данное право также включает в себя обеспечение права на оказание эффективной квалифицированной профессиональной помощи адвокатом, в том числе в целях подачи гражданского иска в суд либо подготовки своей защиты в качестве ответчика. М. В. Виноградов считает, что установление Европейским судом нарушения Конвенции по делам против Российской Федерации, касающегося положения осужденных, указывает на наличие законодательных пробелов, требующих принятия на государственном уровне мер законодательного характера в целях устранения нарушений и их недопущения в будущем. В связи с этим вносятся предложения о введении компенсационного средства правовой защиты за непроведение эффективного расследования по факту причинения смерти и применения пыток, жестокого обращения и унижения достоинства, а также по вопросу обеспечения участия осужденного в качестве стороны в гражданском процессе. По мнению М. В. Виноградова, право на жизнь, гарантируемое Конвенцией, не охватывает право на смерть и не гарантирует какие-либо определенные условия или социально-экономический, экологический уровень жизни, и жалобы на эти аспекты являются несовместимыми с Конвенцией ratione materiae. При этом ответственность государства за жизнь осужденных носит абсолютный характер по той причине, что осужденные находятся под полным контролем органов власти <4>. ——————————— <4> Виноградов М. В. Защита в Европейском суде по правам человека прав лиц, осужденных к лишению свободы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 20 — 24.
Е. Е. Гуляева в своей работе на основе анализа правовых позиций Европейского суда исследует пределы действия права на свободу и личную неприкосновенность, выявляет критерии правомерности его ограничения и детально раскрывает содержание заложенных в ч. 1 ст. 5 Конвенции правовых оснований такого ограничения. Она справедливо утверждает, что понятие «ограничение права на свободу и личную неприкосновенность», гарантированного Конвенцией, следует рассматривать как тождественное понятию «лишение свободы» в контексте ст. 5 Конвенции. Правомерность ограничения рассматриваемого права определяется наличием правового основания по Конвенции, соблюдением предусмотренных Конвенцией целей ограничения, законностью, обоснованностью, соразмерностью. Законность ограничения права на свободу и личную неприкосновенность по Конвенции предполагает соблюдение материальных и процессуальных норм внутригосударственного права с учетом соответствия данных норм принципу верховенства права, а также соблюдение цели ст. 5 Конвенции, заключающейся в защите лица от произвола <5>. ——————————— <5> Гуляева Е. Е. Правовые основания ограничения права на свободу и личную неприкосновенность по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 17 — 21.
И. Гиони в своем диссертационном исследовании сделала акцент как на исследовании концептуальных аспектов ответственности государств за нарушение обязательств в сфере защиты прав человека в европейском праве, анализе специфической природы эволюции международно-правовых способов обеспечения реализации прав человека, так и на идентификации особых механизмов международно-правовых обязательств государств в сфере защиты прав человека, предусмотренных Европейской конвенцией по правам человека, выявлении обстоятельств, освобождающих от международной ответственности государство, отступившее от своих обязательств в области прав человека. Положительным в работе И. Гиони является то, что ею предпринята попытка определения механизма защиты международно-правовых обязательств государств в сфере прав человека, предусмотренных не только Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, но и другими международно-правовыми договорами в сфере защиты прав человека. Автором разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности государственных органов в сфере защиты прав человека <6>. ——————————— <6> Гиони И. Международно-правовая ответственность государств за нарушения обязательств в сфере защиты прав человека в европейском праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 84 — 107.
В связи с изучаемой темой интерес могут представлять работы по родственной тематике в рамках складывающегося конвенционного механизма Совета Европы в области защиты различных групп прав человека <7>. ——————————— <7> Конь Г. И. Организационная структура и порядок функционирования Межамериканского суда по правам человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 25 с.; Мизитова И. Р. Система коллективных жалоб по Европейской социальной хартии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2008. 27 с. и др.
Подводя некоторые итоги проведенного выше анализа диссертационных исследований, следует отметить, что с большей частью высказанных в них предложений можно согласиться; все они посвящены узко направленным темам, что правильно для кандидатских диссертаций; необходим комплексный взгляд на проблему конвенционного механизма Совета Европы в области прав и свобод человека и его работы в России в современных условиях. Сегодня данная проблематика становится актуальной как с политической и «правочеловеческой», так и с финансово-экономической и других точек зрения и позиций. В связи с этим, по мнению автора, становятся важными: — комплексное исследование конвенционного механизма защиты прав и свобод человека, сложившегося в рамках Совета Европы; — изучение деятельности конвенционных органов, в частности Европейского суда по правам человека после его реформирования в ходе реализации Протокола к Конвенции N 14, разработка нового протокола N 15 о «реформе реформ» Европейского суда; — анализ практики обращения граждан Российской Федерации в Европейский суд и выработка предложений по совершенствованию работы российских органов власти на всех стадиях рассмотрения дела, в том числе в процессе урегулирования, исполнения решений Европейского суда в Российской Федерации; — изучение складывающейся практики сотрудничества России и Совета Европы по защите социально-экономических и иных прав в процессе реализации пересмотренной Европейской социальной хартии (1996), ратифицированной Россией в 2009 году; — подготовка предложений по оптимизации деятельности конвенционного механизма Совета Европы в области защиты прав и свобод человека, имеющих практическое значение как для руководящих органов Совета Европы, так и для российских властей, совершенствование законодательства и правоприменительной практики в области защиты прав и свобод человека, прецедентной практики Европейского суда; — определение на основе анализа правовых позиций Европейского суда основных направлений дальнейшего совершенствования российской правоприменительной практики.
