(Коробченко В. В.) («Университетский издательский консорциум «Юридическая книга», 2008)
К ВОПРОСУ О ПРАВЕ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ОТПУСК ПО УХОДУ ЗА РЕБЕНКОМ
В. В. КОРОБЧЕНКО
Коробченко Виктория Валерьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и охраны труда юридического факультета СПбГУ, советник судьи Конституционного Суда РФ.
Служба в органах внутренних дел, посредством прохождения которой граждане реализуют право на свободное распоряжение своими способностями к труду, относится к особому виду государственной службы — правоохранительной службе и представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 2 и 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации») <1>. Такого рода деятельность осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят службу в органах внутренних дел, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус. Указанный статус включает в себя определенные ограничения в части реализации гражданских прав и свобод. Сами эти ограничения обусловлены задачами, принципами организации и функционирования правоохранительной службы, а также специфическим характером деятельности лиц, проходящих такого рода службу. Возможность установления федеральными законами обусловленных особенностями службы ограничений отдельных общегражданских прав и свобод сотрудников милиции предусмотрена ч. 7 ст. 17 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» <2>. В качестве примера можно привести ограничение права на отпуск по уходу за ребенком, установленное для отцов — сотрудников органов внутренних дел. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Согласно ч. 7 ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 <3> (далее — Положение о службе в органах внутренних дел РФ), правовые и социальные гарантии, установленные законодательством РФ для соответствующей категории населения РФ (для лиц с семейными обязанностями), предоставляются только беременным женщинам и матерям из числа сотрудников органов внутренних дел, а также отцам — сотрудникам органов внутренних дел, воспитывающим детей без матери (в случае ее смерти, лишения родительских прав, длительного пребывания в лечебном учреждении и в других случаях отсутствия материнского попечения). Указанное нормативное положение в его взаимосвязи с ч. 2 ст. 45 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, предусматривающей предоставление сотрудникам органов внутренних дел отпуска по уходу за ребенком в соответствии с действующим законодательством, предполагает, что все мужчины, которые являются сотрудниками органов внутренних дел и воспитывают ребенка (детей) совместно с матерью, не имеют права на использование указанного отпуска. ——————————— <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
Такое правовое регулирование послужило основанием для формирования устойчивой практики отказов отцам, проходящим службу в органах внутренних дел и воспитывающим детей совместно с матерью, в предоставлении отпуска по уходу за ребенком со ссылкой на ч. 7 ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, допускающую использование указанного отпуска отцом — сотрудником органа внутренних дел только в случаях, исключающих возможность осуществления ухода за ребенком его матерью. Сложившаяся правоприменительная практика породила проблему оценки допустимости устанавливать такого рода ограничение права отцов, проходящих службу в органах внутренних дел, на использование отпуска по уходу за ребенком. Анализ данной проблемы следует начать с вопроса о том, что же лежит в основе «родительского» права на отпуск по уходу за ребенком. Как представляется, данное право проистекает из конституционных норм о социальном характере государства, обеспечивающего поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 Конституции РФ). Данные конституционные положения согласуются с международными правовыми нормами о признании семьи естественной и основной ячейкой общества, ее защите, охране и помощи со стороны общества и государства, предусмотренными ч. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.), ч. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.), ч. 1 ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.). В силу ч. 3 ст. 19 Конституции РФ мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. В сфере семейных отношений конституционный принцип равенства прав и свобод мужчины и женщины и равных возможностей для их реализации дополняется принципом равенства прав и обязанностей родителей в заботе о детях и их воспитании (ч. 2 ст. 38 Конституции РФ). В соответствии с Семейным кодексом РФ родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права) (ст. 61). Они имеют право и обязаны воспитывать своих детей, несут ответственность за их воспитание и развитие, обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии детей (ст. 63). Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей (ст. 65). Исполнение семейных обязанностей у лиц, имеющих и воспитывающих детей, достаточно часто сочетается с осуществлением трудовых или служебных обязанностей, что обусловливает необходимость предоставления им как представителям единой категории субъектов права, получившей в международном и российском трудовом праве наименование лиц (трудящихся, работников) с семейными обязанностями, определенных гарантий, призванных обеспечивать создание возможности сочетания профессиональной деятельности с воспитанием детей (Конвенция МОТ 1981 г. N 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», ратифицированная РФ 13 февраля 1998 г.; гл. 41 ТК РФ «Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями»). В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 27 июня 2005 г. N 231-О <4>, предоставление данных гарантий лицам с семейными обязанностями основывается на принципе приоритета интересов и благосостояния детей во всех отношениях независимо от того, возникают они в силу действий, предпринимаемых государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, либо судами, административными или законодательными органами (ст. 3 Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.). Кроме того, основой для предоставления соответствующих гарантий является также принцип равенства мужчин и женщин в трудовых (служебных) отношениях, конкретизированный положениями ст. 3 Конвенции МОТ 1981 г. N 156, предусматривающими, что для обеспечения подлинного равенства для трудящихся мужчин и женщин одна из целей национальной политики каждого члена организации заключается в том, чтобы лица с семейными обязанностями, которые выполняют или желают выполнять оплачиваемую работу, могли осуществлять свое право на это, не подвергаясь дискриминации и, насколько это возможно, гармонично сочетая профессиональные и семейные обязанности. ——————————— <4> СЗ РФ. 2005. N 29. Ст. 3097.
Гарантии, которые призваны обеспечивать на основе равенства возможность осуществления профессиональной деятельности наряду с воспитанием детей как мужчинам, так и женщинам, устанавливаются государством, которое, формируя в силу имеющейся у него дискреции их конкретный перечень, должно руководствоваться указанными принципами применительно ко всем лицам с семейными обязанностями. В число таких гарантий государство вправе включать и предоставление одному из родителей отпуска по воспитанию ребенка. Продолжительность этого отпуска определяется национальным законодательством, коллективными договорами или практикой (ст. 27 Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г., подписанной Российской Федерацией 14 сентября 2000 г.). По общему правилу, вытекающему из принципа равенства мужчин и женщин, возможность получения данного отпуска может быть предоставлена всем лицам с семейными обязанностями в любых формах трудовой (служебной) занятости. Служба в органах внутренних дел является одной из форм такого рода занятости. Их деятельность направлена на обеспечение законности и правопорядка, борьбу с преступностью, защиту прав и свобод человека и гражданина, т. е. на реализацию публичных интересов, что, как уже было отмечено выше, предопределяет содержание специального правового статуса сотрудников, проходящих службу в указанных органах. Поступая на службу в органы внутренних дел, гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и тем самым добровольно приступает к такой профессиональной деятельности, осуществление которой предполагает, во-первых, исполнение обязанностей по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, а во-вторых, наличие определенных ограничений его прав и свобод, свойственных данной разновидности государственной службы. Вследствие этого сотрудник органов внутренних дел обязуется подчиняться требованиям закона, возлагающим на него особые публично-правовые обязанности, а также ограничивающим его права и свободы. Конституционный Суд РФ применительно к различным видам деятельности, связанной с осуществлением публичных функций, не раз высказывал в своих правовых позициях суждение о том, что гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус <5>. ——————————— <5> См.: Определения от 1 декабря 1999 г. N 219-О (официально не опубликовано, доступно в СПС «КонсультантПлюс»), от 7 декабря 2001 г. N 256-О (Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 2), от 20 октября 2005 г. N 378-О (официально не опубликовано, доступно в СПС «КонсультантПлюс»).
Кроме того, Конституционный Суд РФ указывал, что установление федеральным законодателем определенных ограничений прав и свобод в отношении лиц, проходящих правоохранительную службу в органах внутренних дел, само по себе не противоречит ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 37 и ч. ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ и согласуется с положениями п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которым не считаются дискриминацией различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой <6>. ——————————— <6> Постановление от 6 июня 1995 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова // СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2342.
Основываясь на изложенных выше правовых позициях Конституционного Суда РФ, можно предположить, что ограничение права отцов, проходящих службу в органах внутренних дел, на использование отпуска по уходу за ребенком обусловлено спецификой правового статуса лиц, которые проходят правоохранительную службу и выполняют обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, а также оправдано необходимостью создания условий для их эффективной профессиональной деятельности. В самом деле, правоохранительная служба в органах внутренних дел в силу предъявляемых к ней специфических требований исключает возможность неисполнения сотрудниками указанных органов своих служебных обязанностей без ущерба для охраняемых законом публичных интересов. Предоставив право на отпуск по уходу за ребенком в порядке исключения только матерям из числа сотрудников органов внутренних дел, а также отцам — сотрудникам указанных органов, воспитывающим детей без матери, законодатель, вероятно, исходил, во-первых, из особой, связанной с материнством, социальной роли женщины в обществе, а во-вторых, из необходимости гарантирования ухода за ребенком, оставшимся без материнского попечения. С этой точки зрения ограничение права отцов, проходящих службу в органах внутренних дел и воспитывающих ребенка (детей) совместно с матерью, на использование отпуска по уходу за ребенком направлено на соблюдение баланса публичных и частных интересов, а значит, вполне допустимо. Между тем необходимо иметь в виду, что, формируя содержание специального правового статуса сотрудников органов внутренних дел и включая в него в числе прочего ряд ограничений их прав и свобод, исходя из определенных публичных интересов, законодатель не должен допускать несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина и вправе использовать для ограничения того или иного права не чрезмерные, а только необходимые меры, притом согласующиеся с конституционно одобряемыми целями и строго обусловленные этими целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Кроме того, на что также неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ, правовые ограничения прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, хотя бы и обусловленные публичными интересами, не должны быть направлены только на рациональную организацию деятельности данных органов и могут признаваться оправданными только в том случае, когда они адекватны социально оправданным целям <7>. ——————————— <7> См.: Постановления от 27 марта 1996 г. N 8-П по делу о проверке конституционности ст. ст. 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина (СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768), от 13 июня 1996 г. N 14-П по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Щелухина (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3185), от 15 января 1998 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ч. ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова (СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 531).
Соответственно возникает вопрос: оправданно ли ограничение права на использование отпуска по уходу за ребенком, установленное ч. 7 ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел РФ для всех без исключения отцов, которые являются сотрудниками органов внутренних дел и воспитывают ребенка (детей) совместно с матерью, независимо от содержания их служебных обязанностей? В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ любое законодательное ограничение прав граждан, включая право на использование отпуска по уходу за ребенком для мужчин — сотрудников органов внутренних дел, должно основываться на учете характера их деятельности, специфике выполняемых ими служебных обязанностей и потенциальных отрицательных последствий освобождения их от работы для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этом смысле запрет на использование отпуска по уходу за ребенком отцами — сотрудниками органов внутренних дел при наличии у их ребенка материнского попечения не должен иметь всеобщий характер и потому может быть адресован только тем категориям сотрудников, правоохранительная служба которых в силу предъявляемых к ней специфических требований исключает возможность неисполнения лицом своих служебных обязанностей без ущерба для охраняемых законом публичных интересов. Между тем норма ч. 7 ст. 54 Положения о службе в органах внутренних дел РФ не предусматривает какой-либо дифференциации категорий сотрудников органов внутренних дел в зависимости от объективных условий, характеризующих их служебную деятельность. Напротив, она устанавливает относительно использования права на отпуск по уходу за ребенком такую субъектную дифференциацию, которая осуществляется исключительно по признаку пола для граждан, относящихся к одной и той же категории, — «лица с семейными обязанностями». В результате возможность использования права на отпуск по уходу за ребенком ограничивается для значительно большего круга сотрудников органов внутренних дел, чем это необходимо для достижения целей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Как представляется, право отцов, проходящих службу в органах внутренних дел и воспитывающих ребенка совместно с матерью, на использование отпуска по уходу за ребенком не может быть ограничено, за исключением случаев, когда невозможность предоставления указанного отпуска обусловлена характером службы сотрудников органов внутренних дел, спецификой выполняемых ими служебных обязанностей, а также оправдана конституционно значимыми целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Определение таких случаев — прерогатива законодателя, который вправе, формируя содержание специального правового статуса сотрудников органов внутренних дел, включать в него в числе прочего ряд ограничений их прав и свобод, исходя из публичных интересов. Установление перечня должностей либо функций сотрудников органов внутренних дел, характер службы которых исключает возможность представления им отпуска по уходу за ребенком, должно осуществляться с соблюдением принципа соразмерного ограничения прав и свобод, означающего, что публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, только если они адекватны социально оправданным целям <8>. В названный перечень следует включить должности или функции тех сотрудников органов внутренних дел, которые непосредственно заняты обеспечением безопасности, охраной общественного правопорядка, борьбой с преступностью и решением иных задач, возложенных на указанные органы (например, участковый уполномоченный милиции, оперуполномоченный уголовного розыска, инспектор ГИБДД и др.). При этом в перечень не должны входить должности, обязанности по которым предполагают организационно-техническое обеспечение деятельности органов внутренних дел (в частности, должности в отделах кадров, информационно-аналитических и инженерно-технических подразделениях, в отделах, обеспечивающих делопроизводство, и т. п.). ——————————— <8> Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. N 14-П.
Следует заметить, что реализация данного предложения способствовала бы сближению российского законодательства с зарубежным в части регулирования отношений по предоставлению отпусков по уходу за ребенком сотрудникам органов внутренних дел. Законодательство таких крупных государств, как США, Канада, Великобритания, Франция, Германия, Италия, а также стран — членов СНГ не устанавливает каких-либо ограничений права одного или обоих родителей, занятых на государственной службе, службе в органах внутренних дел или занимающихся сходной профессиональной деятельностью, связанной с осуществлением публичных функций, на использование отпуска по уходу за ребенком. При этом признается равное право обоих родителей на указанный отпуск, что соответствует международно-правовым стандартам в области правовой защиты лиц с семейными обязанностями. Тем не менее, несмотря на актуальность рассмотренной проблемы, до внесения соответствующих изменений в российское законодательство предоставление отцам, проходящим службу в органах внутренних дел и воспитывающим ребенка совместно с матерью, отпуска по уходу за ребенком не имеет правовых оснований. По той же причине обжалование отказа в предоставлении указанного отпуска в суд общей юрисдикции представляется бесперспективным.
