ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Г. А. ЛЯШЕНОВ
Ляшенов Георгий Александрович, аспирант кафедры права Московского педагогического государственного университета (МПГУ).
В статье обосновывается положение о том, что прокурорский надзор за исполнением законов о высшем образовании должен быть эффективным. При этом обозначены основные направления, влияющие на повышение эффективности данной отрасли прокурорского надзора.
Ключевые слова: надзор, эффективность прокурорского надзора, образовательная деятельность, прокурорский надзор за исполнением законов органами о высшем образовании.
Criteria of an estimation of efficiency of public prosecutor’s supervision of execution of laws in sphere of the higher vocational training G. A. Lyashenov
In presented article position that public prosecutor’s supervision of execution of laws on the higher vocational training should he effective is proved. The basic directions influencing increase of efficiency of given branch of public prosecutor’s supervision are thus designated.
Key words: supervision, efficiency of public prosecutor’s supervision, educational activity, public prosecutor’s supervision of execution of laws by bodies about the higher vocational training.
Надзор за исполнением законов — ведущая отрасль прокурорского надзора, позволяющая решать широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач, касающихся обеспечения верховенства закона <1>. ——————————— <1> Прокурорский надзор: Учебник / В. Н. Григорьев, А. В. Победкин, В. Н. Яшин, В. Н. Калинин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009. С. 236.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов, как в целом, так и по отдельным отраслям и направлениям, является актуальной и сложной проблемой. Объективно и полноценно оценить критерии эффективности прокурорского надзора в рамках одной статьи затруднительно. Однако объективная оценка ее служит средством совершенствования всей деятельности органов прокуратуры, а повышение эффективности позволяет достигнуть положительных результатов по укреплению законности и правопорядка в стране в целом. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов — это соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности. Под качеством надзора понимается совокупность свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих судить о его достоинствах или недостатках. Так, например, прокурорскую проверку исполнения законодательства об образовании можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновные лица. Она может считаться эффективной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение нарушений законов, т. е. наступление положительного результата <2>. От последних в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов, которая выражается в реально достигнутом уровне состояния законности и определяется путем соотношения (сопоставления, сравнения) поставленных перед прокурором целей с фактически достигнутыми результатами в оцениваемом и предшествующем периодах. ——————————— <2> URL: http://www. lawtoday. ru/razdel/biblo/prok-nadzor/065.php.
Огромную роль в повышении эффективности прокурорского надзора, особенно в части, касающейся предупреждения нарушений закона, играет такое направление деятельности прокуроров, как пропаганда законов <3>. ——————————— <3> Приказ Генерального прокурора РФ N 144 от 17.09.2007 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».
Однако на протяжении долгого времени к данной прокурорской работе ослабло внимание, хотя, на наш взгляд, в условиях сложившегося отрицательного отношения и неуважения к закону, неверия в его силу да и просто незнания закона данная деятельность представляется особо актуальной. В равной степени это относится как к должностным лицам правоохранительных органов, так и к гражданам, занимающимся иной деятельностью. В процессе осуществления образовательной деятельности неизбежно существуют отклонения от нормативов, в их числе нарушения законодательства Российской Федерации в области образования, невыполнение лицензионных нормативов и условий осуществления образовательной деятельности, федеральных государственных требований (государственных образовательных стандартов) <4>. ——————————— <4> Обзор нарушений в деятельности образовательных учреждений за 2011 г. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
Правовой основой современного законодательства России о высшем профессиональном образовании является ст. 43 Конституции РФ, основные принципы государственной политики определены Законом РФ «Об образовании» (от 10 июля 1992 г.), которым устанавливается, что законодательство РФ в области образования включает в себя Конституцию РФ, Закон об образовании, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в области образования. В период с 1992 по 1996 г. высшее профессиональное образование регулировалось указанным Законом. Однако законодатель счел необходимым выделить в качестве самостоятельного направления политику в области высшего и послевузовского профессионального образования, закрепив ее в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Система законодательства о высшем образовании включает в себя нормы различных отраслей законодательства, не связанных единым методом правового регулирования, но объединенных его предметом и задачами. Государственный контроль и надзор в этой области образовательной деятельности является необходимым средством регулирования данных отношений. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере высшего образования — один из важнейших способов решения данной проблемы <5>. ——————————— <5> Мыцыков А. Как оценивать деятельность прокуратуры? // Законность. 2007. N 9. С. 8 — 11.
Для этого необходимо уделять больше внимания основным элементам государственного аппарата, структурам, осуществляющим управление высшим образованием. Основной контроль осуществляют уполномоченные государством органы за соблюдением законодательства в сфере высшего образования, Рособрнадзор и прокуратура. В основу разграничения контроля уполномоченными государством органами за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании, может быть положено следующее: основные задачи, для разрешения которых создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства, и ряд других. Прокуратура является системообразующим ядром государственного контроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, она активизирует их деятельность, способствует надлежащему выполнению возложенных на них функций. В Российской Федерации у органов прокуратуры, по нашему мнению, необходимо дополнить и изменить ряд законов, регулирующих отношения в области высшего образования, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение высшего образования и совершенствование средств и методов укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений, законодательно урегулировать проблемы деятельности негосударственных форм высшего образования и частично платного образования в государственных вузах, расширить полномочия прокурора в административном законодательстве. Государство нуждается в эффективном надзорном механизме обеспечения правового порядка и законности, что в значительной степени зависит от дальнейшего совершенствования структуры и оптимизации управления в органах прокуратуры. Внутренняя организация деятельности прокуратуры способна оказать значительное влияние на эффективность реализации ее внешних функций, выявить определенные резервы, полнее раскрыть потенциал прокурорского надзора. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании представляет собой результат, который выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед прокурором, направленных на достижение высшей цели — укрепление законности в данной сфере, — и определяется сопоставлением фактически достигнутых результатов за оцениваемый период с намечаемыми на этот период целями и результатами за предшествующий период. Проверка исполнения законов будет считаться качественной, если будут выявлены все нарушения, совершенные на данном этапе производства за определенный промежуток времени, установлены лица, их допустившие и способствующие этому. А эффективным надзор будет при условии, если в результате последующих проверок количество нарушений и лиц, их совершивших, будет значительно меньше. Также необходимо, чтобы обобщенная практика прокурорского надзора была доступна вузам (на сайте Генпрокуратуры). При оценке уровня эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов о высшем образовании необходимо изучать факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. При этом необходимо использовать различную информацию по иным видам деятельности, не только органов прокуратуры. В качестве непосредственных измерителей эффективности выступают показатели, выражающиеся в конкретных цифрах. Показатели делятся на количественные (количество проведенных прокурорских проверок, в том числе и совместно или одновременно с другими органами, общее число выявленных нарушений законов, внесенных актов прокурорского реагирования, возбужденных уголовных дел, лиц, привлеченных к ответственности, и т. д.); качественные (полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, способствующих им, реальное устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, реальное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, реальное возмещение вреда, причиненного правонарушителями, и т. д.) и результативности (количество совершенных правонарушений, в том числе и преступлений за определенный период времени, суммарные вредные последствия совершенных правонарушений и др.). Показатели результативности позволяют видеть наступившие изменения в состоянии законности, т. е. больше или меньше стало правонарушений по сравнению с предшествующим периодом. В то же время невозможно повышать эффективность и совершенствовать организацию прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании обособленно от иных отраслей прокурорского надзора и функций всей прокурорской деятельности, так как все они тесно взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разнообразной информацией, в согласованности действий, исключающих дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий <6>. ——————————— <6> Прокурорский надзор: Учебник / Ю. Е. Винокуров. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юрайт», 2011. С. 138.
Подводя итог, отметим, что эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере образования представляет собой результат, который выражается в реально достигнутом уровне выполнения задач, стоящих перед прокуратурой, направленных на достижение высшей цели — укрепления законности.
