(«Административное и муниципальное право», 2012, N 1)
К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ю. Е. ВИНОКУРОВ, А. И. ГЛУШКОВ
Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, заместитель заведующего кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.
Глушков Александр Иванович, доктор юридических наук, профессор Московского гуманитарного университета.
В настоящей статье авторы рассматривают структуру прокурорского надзора как основной функции, осуществляемой органами прокуратуры. Ими перечисляются отрасли надзора, направления и поднаправления надзорной деятельности. Предлагается авторский подход к разделению надзорного процесса на стадии, одной из важнейших среди которых выступает стадия определения эффективности. Обосновывается необходимость формирования трехуровневой системы методических пособий, внедрение которой позволит повысить эффективность надзорной деятельности прокуратуры. В работе приводится примерная структура методических пособий.
Ключевые слова: прокуратура, надзор, отрасль надзора, стадии прокурорского надзора.
On the question about the structure of procurator’s supervision as a form of state activity
Yu. E. Vinokurov, A. I. Glushkov
The author of this article views the structure ofprocurator’s supervision as the basic function performed by the prosecution bodies. The author lists branches of supervision, directions and sub-directions of supervisory activity. The author also shares his own approach to classification of the supervisory process into stages, one of the most important stages being the stage of the efficiency determination. The article proves the need in formation of a three-level structure of methodological guideline implementation of which would increase the efficiency of supervisory activity conducted by the prosecutors. The author of the article provides an approximate structure of such guidelines.
Key words: prosecution office, supervision, branch of supervision, stages of procurator’s supervision.
По своей природе и своему функциональному назначению прокурорский надзор един. Это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры целями, единством системы прокуратуры, а также единством правовой базы организации и деятельности прокуратуры.
Однако в силу многообразия надзорной деятельности, ее широты, наличия сходных общественных правоотношений, характеризующихся единством предмета и объекта прокурорского надзора, специфическими задачами и полномочиями прокуроров, а также потребностей специализации прокурорских работников принято выделять самостоятельные отрасли или подфункции прокурорского надзора, направления (подотрасли) надзора и поднаправления надзора.
Отрасль прокурорского надзора — это относительно самостоятельная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся специфическим предметом и полномочиями прокуроров, а также характерными именно для данной сферы общественных отношений целями и задачами, решаемыми прокурорами.
В настоящее время в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора, имеющие свой предмет.
Отрасль первая — надзор за исполнением законов. Предметом этой отрасли в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) являются:
во-первых, соблюдение Конституции России и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными выше.
Данная отрасль является наиболее сложной и объемной. Дело в том, что прокурорский надзор распространяется на большой круг субъектов и объектов надзора (юридических и физических лиц) и надзор осуществляется за исполнением широкого массива законодательных актов федерального и регионального уровней. Велико количество и разнообразие издаваемых соответствующими органами и должностными лицами правовых актов, законность которых проверяется прокурорами. Поэтому при наличии на то оснований проводятся прокурорские проверки двух видов: исполнения законов и законности правовых актов.
Отрасль вторая — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Следует подчеркнуть приоритетность этой отрасли прокурорского надзора как одного из важнейших направлений реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина, вытекающей из ст. 3 Конституции России, закрепившей обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение широкого круга нормативных правовых актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина, перечисленными субъектами и объектами. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина занимает значимое место в общем объеме надзорной деятельности прокуратуры.
Отрасль третья — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).
Важность данной отрасли прокурорского надзора определяется тем, что осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия затрагивает конституционные права и свободы граждан и их нарушение влечет за собой тяжелые, а порой и непоправимые последствия. Надзор в этой отрасли способствует, с одной стороны, соблюдению прав и свобод участников уголовного процесса и, с другой стороны, — совершенствованию качества оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия.
Отрасль четвертая — надзор за исполнением законов судебными приставами. Предмет этой отрасли — соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении судебными приставами-исполнителями принудительного исполнения решений судов и несудебных органов, законность принимаемых ими решений при осуществлении исполнительного производства, а также исполнение законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Надзор за исполнением законов судебными приставами близок к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из важнейших его задач является соблюдение прав граждан при принудительном исполнении приставами решений судов и иных органов. Этот надзор способствует совершенствованию деятельности Федеральной службы судебных приставов, ее территориальных органов и конкретных судебных приставов.
Отрасль пятая — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре предметом этой отрасли надзора являются:
— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Значение этой отрасли надзора объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, и особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы.
Как известно, весь массив российского законодательства подразделяется на отрасли.
Отрасль законодательства — это группа законодательных актов (в отдельных случаях кодифицированных) и изданных на их основе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в земельной, экологической, пенсионной, трудовой и иных сферах. Отсюда в качестве отраслей рассматривается в том числе земельное и экологическое законодательство, а всего их насчитывается несколько десятков.
С учетом структуры законодательства, то есть наличия относительно обособленных его отраслей, организуется и надзорная деятельность прокуроров. В ходе проведения той или иной проверки, иного надзорного действия они изучают исполнение не всего законодательства, что невозможно осуществить, а конкретного законодательства, например трудового, сведения о нарушении которого к ним поступили.
В связи с этим в пределах отраслей прокурорского надзора, в особенности таких, как надзор за исполнением законов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделяются узкие направления или подотрасли надзора (составные части отрасли). Их насчитывается несколько десятков.
Направление прокурорского надзора — это сфера надзора за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения. Отсюда проистекают и названия направлений: надзор за исполнением жилищного законодательства, надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и т. д.
В свою очередь направления прокурорского надзора подразделяются на более конкретные составляющие — поднаправления.
Поднаправление прокурорского надзора — это составная часть обособленного направления прокурорского надзора. Речь идет о надзоре за исполнением законов, регулирующих более узкую, но общественно значимую часть общественных отношений. Так, направление надзора за исполнением экологического законодательства подразделяется на такие поднаправления как: надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха; надзор за исполнением законодательства о недрах; надзор за исполнением лесного законодательства; надзор за исполнением водного законодательства; надзор за исполнением законодательства о животном мире; надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях; надзор за исполнением законодательства об обращении с отходами и другие под направления. Таким образом, в рамках конкретной отрасли прокурорского надзора выделяются направления (подотрасли), а в рамках каждого из направлений возможно наличие нескольких поднаправлений.
По очень приблизительным подсчетам, количество поднаправлений прокурорского надзора в границах таких отраслей, как надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, достигает нескольких десятков.
Прокуратура — орган многофункциональный. Помимо осуществления надзора, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в судах в рамках конституционного, гражданского и административного судопроизводства прокурорами выполняется и много другой работы. Речь идет о таких участках деятельности прокуроров, как:
— работа с обращениями граждан и иных лиц;
— участие в правотворческой деятельности;
— международное сотрудничество;
— взаимодействие с органами публичной власти и институтами гражданского общества;
— ведение государственного учета (заявления и сообщения о преступлениях, о состоянии преступности, о раскрываемости преступлений, состоянии следственной работы и прокурорского надзора);
— контроль за проведением проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на объектах предпринимательской деятельности;
— работа по предупреждению правонарушений. Прокурорский надзор в процедурном плане подразделяется на несколько стадий:
— стадия первая — организация надзора;
— стадия вторая — выявление нарушений законов, установление способствующих им обстоятельств (причин и условий), а также виновных лиц;
— стадия третья — устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также привлечение к ответственности виновных лиц;
— стадия пятая — определение эффективности надзорной деятельности с точки зрения влияния ее на состояние законности.
В связи с изложенным напрашивается вывод о том, что имеются возможности и потребности для подготовки широкого круга диссертационных работ по прокурорскому надзору как теоретической основы совершенствования методического обеспечения надзорной деятельности, иначе говоря, разработки методических пособий второго и третьего уровней, в которых остро нуждаются прокурорские работники.
Библиографический список
1. Настольная книга прокурора: Методическое пособие / Под ред. С. Г. Кехлерова. М.: Юрайт, 2011.
2. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие / Кол. авторов. М., 2003. С. 23 — 34.
3. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров / Кол. авторов. М.: МНЭПУ, 1999.
References (transliteration)
1. Nastol’naya kniga prokurora: Metodicheskoe posobie / Pod red. S. G. Kekhlerova. M.: Yurayt, 2011.
2. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva ob okhrane atmosfernogo vozdukha: Metodicheskoe posobie / Kol. avtorov. M., 2003. S. 23 — 34.
3. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem ekologicheskogo zakonodatel’stva: Posobie dlya prirodookhrannykh prokurorov / Kol. avtorov. M.: MNEPU, 1999.
