(Тарасова И. А.) («История государства и права», 2012, N 17)
КОНТРОЛЬ ПОЛИЦИИ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ХОДЕ ПРАВОВЫХ РЕФОРМ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В. <*>
И. А. ТАРАСОВА
——————————— <*> Tarasova I. A. The control of police over observance of the labour legislation during legal reforms of second half XIX c.
Тарасова Ирина Анатольевна, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В период проведения Великих реформ все исполнительные функции проводившейся государством политики по рабочему вопросу в основном осуществлялись Министерством внутренних дел. Проблема осложнялась тем, что не было понимания не только между отдельными политическими деятелями, но и между отдельными ведомствами относительно значимости трудового законодательства.
Ключевые слова: свободный рынок, наемный труд, фабричный надзор, заработная плата, детский труд, продолжительность рабочего дня, рабочее движение, Устав промышленности, буржуазные реформы.
In carrying out of Great reforms the period all executive functions of a state policy on a working question basically were carried out by the Ministry of Internal Affairs. The problem became complicated as there was no understanding not only between separate politicians, but also between separate departments concerning the importance of the labour legislation.
Key words: the free market, wage labour, factory supervision, a wages, child labour, duration of the working day, workingclass movement, the industry Charter, bourgeois reforms.
Во второй половине XIX в. большое внимание уделялось Министерством внутренних дел контролю за соблюдением трудового законодательства на капиталистических предприятиях. 1860 — 70-е гг. — начало больших перемен в стране. Важнейшее событие в истории России — отмена крепостного права — повлекло за собой коренные изменения в политической и социально-экономической жизни государства. Одним из важнейших ее итогов стало образование свободного рынка наемного труда людей, живущих исключительно продажей рабочей силы. Система наемного труда стала основой развития народного хозяйства России. В ходе промышленной революции, происходившей в Российской империи в 50 — 90-х гг. XIX в., была создана и утвердилась крупная машинная индустрия и сложился новый социальный тип постоянных рабочих, концентрировавшихся на крупных предприятиях в ведущих промышленных центрах страны. Шло формирование рабочего класса, основу которого составляли постоянные рабочие, лишенные средств производства, разорвавшие связь с землей и собственным хозяйством. Вместе с тем во второй половине XIX в. действовала свобода договора найма, которая вскоре привела к крайне жестокой эксплуатации рабочих предпринимателями. Интересы последних ничем не ограничивались, и рабочие были вынуждены заключать кабальные договоры, соглашаясь работать на предприятиях иногда до 20 часов в сутки. Такую продолжительную работу выполняли зачастую не только взрослые мужчины, но и женщины и дети. Заработной платы порой не хватало даже на еду. Вплоть до 1880-х гг. наем рабочих на фабрично-заводские предприятия практиковался на основе устного или письменного договора сроком на год. До истечения установленного срока у рабочих забирали паспорта, вследствие чего они фактически лишались свободы, не имея права при необходимости требовать досрочного расчета <1>. ——————————— <1> Лаверычев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861 — 1917). М., 1972. С. 17.
Кроме того, от рабочих требовалось полное повиновение хозяевам капиталистических предприятий, которые старались регламентировать жизнь рабочих не только на фабриках, но и вне их. Всякое ослушание воли фабричного начальства — прогул, опоздание на работу, недоброкачественность произведенных продуктов, несоблюдение чистоты в жилых помещениях, непосещение в праздничные дни церковной службы — наказывалось штрафами, которые шли в карман предпринимателям. На многих предприятиях рабочие обязаны были в принудительном порядке покупать товары в хозяйственной лавке по завышенным ценам <2>. Не были они защищены и от оскорблений и издевательств со стороны администрации. ——————————— <2> Тютрюмов Р. А. Фабричное законодательство в России. М., 1908. С. 9 — 10.
Неудовлетворительные санитарно-гигиеническое состояние и условия труда большинства фабрик и заводов способствовали появлению и развитию инфекционных и профессиональных заболеваний у рабочих. Несоблюдение техники безопасности предпринимателями в погоне за прибылью приводило к множеству несчастных случаев на предприятиях, особенно при использовании детского труда. Правового механизма защиты прав рабочих, в том числе получивших увечье или приобретших профессиональное заболевание, которое в дальнейшем препятствовало осуществлению трудовой деятельности, не существовало. Уже к концу 1850-х гг. в правительственных кругах среди наиболее либеральных их представителей зрело понимание того, что с освобождением крестьян нельзя сохранять прежние законы о рабочих, необходимость разработки фабрично-заводского законодательства была очевидна. В конце 50-х — начале 60-х гг. XIX в. по стране прокатились первые массовые забастовки рабочих. Для их расследования и предотвращения в дальнейшем правительством был создан ряд специальных комиссий. Так, в 1859 г. в Санкт-Петербурге при генерал-губернаторе была создана временная комиссия для осмотра всех фабрик и заводов города и уезда. Следует отметить, что в состав комиссии входили и предприниматели. По этому поводу М. Туган-Барановский писал: «Этот любопытный проект интересен также и тем, что он выработан при участии петербургских фабрикантов, трое из которых вошли в состав комиссии… крупные петербургские фабриканты поддерживают многие меры законодательной охраны рабочих, в то время как московские и провинциальные энергично им противодействуют» <3>. ——————————— <3> Туган-Барановский М. Русская фабрика в прошлом и настоящем: Ист.-экон. исслед. СПб., 1898. Т. 1. С. 361.
При осмотре и изучении быта рабочих комиссия выявила наиболее злостные формы эксплуатации труда рабочих: на бумагопрядильных фабриках нещадно эксплуатировался труд детей от 8 до 14 лет, которые, работая по 14 часов в сутки, в том числе и ночью, имели изнуренный и болезненный вид и выглядели намного менее зрелыми, чем их сверстники. Итогом работы комиссии стала подготовка проекта правил для фабрик и заводов в С.-Петербурге и уезде, регламентировавшего условия труда рабочих и ответственность предпринимателей, сохранившего известные нормы традиционной регламентации фабричной жизни (определение заработной платы, штрафов за те или иные проступки, норм рабочего времени и др.), в то же время внесшего и существенные изменения в отношения между рабочими и предпринимателями. Так, по новым правилам запрещались использование труда детей, не достигших 12-летнего возраста, ночная работа детей от 12 до 16 лет, рабочее время детей от 12 до 14 лет ограничивалось 10 часами. Проект также предлагал установить определенные санитарные нормы на предприятиях и ответственность хозяев за несчастные случаи с рабочими. Надзор за соблюдением всех этих правил возлагался на фабричную инспекцию, которой предоставлялось право в любое время по собственному усмотрению обследовать фабрики и заводы и требовать всю интересующую информацию, например сведения об условиях найма рабочих и т. д. <4>. ——————————— <4> Проект правил для фабрик и заводов в С.-Петербурге и уезде. СПб., 1860. С. 57.
Правилам, разработанным комиссией, была придана широкая гласность. Проект был разослан губернаторам с просьбой собрать отзывы о нем всех компетентных и заинтересованных лиц. Петербургские фабриканты в большинстве проект одобрили, московские и провинциальные отнеслись крайне негативно. Против введения фабричной инспекции высказались и большинство губернаторов, мотивируя это тем, что надзор в состоянии осуществлять полицейские органы. Результаты работы комиссии и создание проекта вызвали такой общественный резонанс, что вскоре, уже на государственном уровне, была создана особая комиссия по пересмотру фабричного и ремесленного уставов, известная как комиссия А. Ф. Штакельберга <5>. Разработанный данной комиссией проект Устава о промышленности, созданный на основе использования западноевропейского законодательства, предполагал довольно обширные реформы. Центральное место в нем занимали статьи, регламентировавшие взаимоотношения рабочих и предпринимателей. ——————————— <5> Член совета Министерства внутренних дел.
Впервые проект Промышленного устава был опубликован 7 декабря 1860 г., а в 1864 г. он был редактирован в связи с образованием нового Департамента торговли и мануфактур <6>. Согласно данному проекту промышленниками не мог использоваться труд детей, не достигших 12-летнего возраста. Также продолжительность рабочего времени для несовершеннолетних от 12 до 18 лет не могла превышать 10 часов в сутки, для них запрещались и ночные работы. Ответственность за нарушение этих правил возлагалась на предпринимателей, а контроль за ними — на особую правительственную инспекцию с широкими правами и полномочиями <7>. ——————————— <6> Ташбекова И. Ю. Правовое регулирование деятельности фабричной инспекции в России в конце XIX — начале XX в.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17. <7> Туган-Барановский М. Указ. соч. Т. 1. С. 360.
Таким образом, данный проект впервые содержал ряд постановлений об учреждении органов фабричного надзора — фабричных инспекторов. В тех местностях, где не будет назначено последних, надзор за промышленными заведениями предполагалось возложить на городскую или земскую полицию. По данному законопроекту сохранялось наказание рабочих за участие в стачках, но формально вводились взыскания с хозяев за их соглашения между собой с целью понижения заработной платы. Провозглашалась необходимость обеспечения рабочих при несчастных случаях. Почти половина параграфов отводилась созданию и регламентации деятельности нового для российского законодательства института — выборных промышленных судов, создаваемых для разбирательства конфликтов, связанных со стачками, штрафами, нарушениями обязательных постановлений, вознаграждениями рабочих за увечья и т. п. Вместе с тем «в условиях самодержавного режима либеральная идея примирительного разбирательства в органах, составленных из выборных представителей капиталистов и рабочих, была подменена казенно-бюрократическим подходом к разрешению рабочего вопроса. В итоге рассмотрение споров, возникавших между рабочими и предпринимателями, было передано мировым судьям, которые назначались из представителей господствующих классов» <8>. ——————————— <8> Куприянова Л. В. «Рабочий вопрос» в России во второй половине XIX — начале XX в. // http:// www. hist. msu. ru/ Labour/ Article/ Kupriyanova. htm.
Таким образом, проект комиссии А. Ф. Штакельберга отражал почти все стороны трудовых отношений. Однако большинством предпринимателей он был встречен негативно. Особое волнение вызывали пункты об ограничении детского труда, отмене уголовного преследования рабочих за неповиновение хозяевам, а также создании надзорных органов. Споры о проекте А. Ф. Штакельберга в пользу предпринимателей решило Министерство финансов, по мнению которого принятие данного законопроекта могло полностью дезорганизовать российскую промышленность. Доводы Министерства финансов были приняты во внимание, и из утвержденного в 1868 г. Устава о промышленности изъяли нормы об ограничении труда детей, создании промышленных обществ, учреждении фабричной инспекции и промышленных судов. При этом было сохранено уголовное преследование за неподчинение рабочих своим хозяевам. Также произошло упразднение комиссии А. Ф. Штакельберга как выполнившей возложенную на нее функцию <9>. Подводя итоги работы комиссии, М. Туган-Барановский писал: «Судьбу проекта легко было предвидеть. Он был благополучно положен под сукно, как и многие другие «благие начинания» 60-х годов. Фабриканты победили, но нельзя сказать, чтобы работа комиссии осталась совсем безрезультатной. Мысль о недопущении к фабричным работам детей до 12 лет и ограничении времени работы несовершеннолетних была брошена в общество и не пропала» <10>. ——————————— <9> Васильев Д. А. Фабричное законодательство России конца XIX — начала XX в.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 36. <10> Туган-Барановский М. Указ. соч. Т. 1. С. 370.
В 60-е — 70-е гг. XIX в. положение рабочих оставалось бесправным и характеризовалось жестокими формами труда. Зачастую на фабриках и заводах действовали правила внутреннего распорядка, составленные самими владельцами и вводимые без всяких объяснений рабочим. Фабриканты считали себя вправе самовольно понижать заработную плату рабочим, не обеспечивали необходимых санитарно-гигиенических условий работы на предприятиях и проживания рабочих. Период конца 60-х — начала 70-х гг. ознаменовался усилением рабочего движения. Особенно обостряются отношения между рабочими и предпринимателями в текстильной, прежде всего хлопчатобумажной, промышленности — ведущей отрасли в стране. Широкий резонанс получила стачка на Невской бумагопрядильне в Санкт-Петербурге в мае 1870 г., в которой приняли участие 800 ткачей и прядильщиков. В августе 1872 г. произошла громадная стачка на Кренгольмской мануфактуре с числом рабочих 7 тыс. человек <11>. ——————————— <11> Куприянова Л. В. Указ. соч.
В связи с усилением рабочего движения в правительственных кругах вновь возникли разногласия о двух возможных путях предотвращения революционной угрозы. По мере того как становилась очевидной несостоятельность политики репрессий, усиливались голоса сторонников дальнейших реформ. В связи с выступлением на Невской бумагопрядильне в 1870 г. Министерством внутренних дел был издан циркуляр, в котором признавалось, что эта стачка — совершенно новое явление, «до сего времени еще не проявлявшееся». Данный циркуляр был разослан на места губернаторам с требованием осуществлять строгое наблюдение за работниками фабрик и заводов <12>. ——————————— <12> Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века: проблемы торгово-пром. политики. Л., 1981. С. 118.
В октябре 1870 г. Министр внутренних дел А. Е. Тимашев в докладе Александру II поставил вопрос о необходимости разработки закона, регламентирующего отношения рабочих и предпринимателей. Министр внутренних дел считал необходимым установить известные пределы эксплуатации рабочих предпринимателями, которая приводила к социальной напряженности в обществе. Также необходимо было создать гарантированную правовую основу, обеспечивающую неукоснительное выполнение рабочими соглашений о найме. В связи с этим вплоть до конца 70-х гг. было создано две комиссии (комиссия графа П. Н. Игнатьева и комиссия графа П. А. Валуева) для разработки изменений и дополнений в Устав о промышленности. Созданная в октябре 1870 г. комиссия под председательством П. Н. Игнатьева <13> подчинялась Министерству внутренних дел, и в силу этого общественность встретила ее создание весьма неодобрительно. Фабриканты видели в создании комиссии очередную попытку нарушения своих прав, а рабочие вообще воспринимали любое вмешательство Министерства внутренних дел в фабрично-заводские отношения как нечто отрицательное. Комиссия П. Н. Игнатьева просуществовала около года и распалась, а проект изменений в Устав о промышленности фактически не рассматривался в Государственном совете. В январе 1872 г. он был передан в Госсовет, но его обсуждение не состоялось. В этом же году он был переработан в Министерстве внутренних дел, после чего отправлен на изучение в соответствующие ведомства. На этом работа над данным проектом была прервана и возобновлена только через два года, в 1874 г., созданием новой межведомственной комиссии под председательством П. А. Валуева <14>. В состав этой комиссии наряду с чиновниками от различных министерств вошли представители дворянства и земства, крупнейшие петербургские и московские предприниматели В. А. Кокорев, С. М. Третьяков и др. ——————————— <13> Генерал-адъютант П. Н. Игнатьев — член Государственного совета, в прошлом петербургский генерал-губернатор; в 1872 — 1879 гг. — председатель Комитета министров Российской империи. <14> Граф П. А. Валуев — член Государственного совета, бывший Министр внутренних дел, в период работы комиссии — Министр государственных имуществ.
П. А. Валуев непосредственно сам занимался сведением в единый документ наработок предыдущих проектов. При этом он целенаправленно исключал статьи, которые отражали либеральные настроения его предшественников или выглядели слишком прорабочими. В проекте Устава, представленного комиссией П. А. Валуева Госсовету, были регламентированы вопросы запрещения труда детей моложе 12 лет, незначительного ограничения труда несовершеннолетних в ночное время, а также введения ежегодного налога для фабрикантов на содержание школ. Вопросы надзора за исполнением данных норм в проекте не рассматривались, и, соответственно, не шло речи о создании специальных надзорных органов. Но даже и этот проект был отклонен Государственным советом за несвоевременность.
