О РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ
С. В. БЕЛОВА, А. В. РУДЕНКО
Белова Светлана Валерьевна, заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе.
Руденко Антон Владимирович, прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе.
В статье рассматриваются проблемные вопросы при осуществлении надзора за исполнением законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов.
Ключевые слова: закупки, размещение государственных и муниципальных заказов, государственный контроль.
Supervision over implementation of legislation on placement of government and municipal orders
S. V. Belova, A. V. Rudenko
The article describes the work of the public prosecutor’s office the of the legislation on the placing of state and municipal orders.
Key words: procurement, placement of government and municipal orders, the state control.
Система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд — мощный рычаг влияния государства на экономику. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Размещение государственных и муниципальных заказов эффективно выполняет функции поддержки предпринимательства, поскольку в условиях нестабильности экономических процессов заключение государственного контракта гарантирует полную оплату выполненных работ или оказанных услуг. Вместе с тем привлекательность этой сферы для хозяйствующих субъектов является одной из причин высокого коррупционного риска, минимизацию которого призвано обеспечить законодательство о размещении государственных заказов.
В связи с этим исполнение названного законодательства является эффективным рычагом противодействия коррупции.
Практика прокурорского надзора показывает, что нарушениям закона подвержены все сферы госзакупок, включая их планирование, организацию и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение, что создает условия для коррупционных проявлений и в значительной степени ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов.
Принятые в 2011 г. комплексные меры по усилению противодействия правонарушениям в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, прежде всего — межведомственного характера, привели к увеличению количества выявленных нарушений закона, вместе с тем они же и свидетельствуют о необходимости дальнейшей активизации надзорных усилий.
В 2011 г. прокуроры субъектов Федерации округа выявили почти 5 тыс. нарушений порядка размещения государственных и муниципальных заказов, что в 1,6 раза больше, чем в 2010 г. В целях их устранения внесено более тысячи представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 730 должностных лиц. На противоречащие федеральному законодательству правовые акты принесено 313 протестов, в суды направлено 36 исковых заявлений об оспаривании государственных и муниципальных контрактов. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 292 должностных лица, по направленным прокурорами в порядке ст. 37 УПК материалам возбуждено 19 уголовных дел.
Вместе с тем работу по пресечению и профилактике хищений денежных средств в ходе закупок нельзя признать эффективной. Борьба с правонарушениями в указанной сфере по-прежнему ведется преимущественно с помощью уголовных санкций, фактически правоохранительные органы реагируют на последствия преступлений.
С целью выявления и пресечения коррупционных преступлений, в том числе совершаемых при участии чиновников, необходимо обеспечить оперативное сопровождение проводимых в органах государственной власти и управления аукционов и конкурсов.
Остаются распространенными факты размещения заказов вне установленных конкурсных процедур либо с их нарушениями. Не соблюдается порядок информационного обеспечения заказов, допускаются случаи установления в конкурсной документации незаконных требований к участникам, а также ненадлежащего исполнения контрактов. В нарушение требований федерального законодательства государственные и муниципальные заказчики принимают правовые акты, предоставляющие комиссиям по размещению заказов дополнительные полномочия. По протестам прокуроров такие акты приводятся в соответствие с законом.
Например, прокуратурой Приморского края опротестованы положения о единой комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд управления Росреестра по краю, а также отдела по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Приморского края (далее — положения), которые противоречили ст. ст. 7, 28, 36, 47 ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон N 94-ФЗ), поскольку возлагали на единые комиссии дополнительные обязанности, а также не предусматривали установленных законом обязанностей членов единой комиссии. По результатам рассмотрения протестов положения приведены в соответствие с действующим законодательством.
Сложной остается ситуация с закупками, не отвечающими потребностям заказчиков. Эти нарушения наиболее распространены среди муниципальных заказчиков, в связи с чем эта группа нарушений будет рассмотрена на примере деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время порядок определения нуждаемости заказчиков при принятии решений о проведении закупок товаров, работ или услуг федеральным законодательством не установлен, критериев допустимости размещения заказов на поставку отдельных видов товаров, их соотношения с бюджетной обеспеченностью нет.
Указанные обстоятельства позволяют в отдельных случаях размещать заказы при отсутствии необходимости в них и без учета принципов экономного и рационального использования бюджетных средств, что влечет нарушение прав и законных интересов населения муниципального образования.
Так, в 2011 г. в Магаданской области по представлениям прокуроров отменено размещение муниципальных заказов на издание юбилейного фотоальбома на сумму 2 млн. руб., а также на поставку дорогостоящего автомобиля.
При выявлении подобных фактов прокуроры делали выводы об отсутствии потребности в товарах, работах, услугах на основании анализа решений о бюджете, бюджетных росписей, бюджетных смет учреждений, исполнения иных статей бюджетов в совокупности с обстоятельствами приобретения товаров, работ и услуг.
К примеру, покупка автомобиля представительского класса для нужд администрации муниципального района может быть рассмотрена как совершенная в отсутствие потребности при имеющихся в автопарке администрации других автомобилях, перераспределении бюджетных средств с иных статей бюджета на статью, предусматривающую расходы на автотранспортное обеспечение, непосредственно или за незначительной период до объявления процедуры закупки, при наличии непогашенной кредиторской задолженности по социальным обязательствам (исполнительные листы по предоставлению мер социальной поддержки в материальной или денежной форме), одновременном невыполнении расходных обязательств по иным вопросам.
С учетом формального непротиворечия требованиям законодательства заключенных муниципальных контрактов этой категории и при отсутствии грубых нарушений закона в ходе проведения процедур торгов исковые заявления в арбитражный суд о признании таких муниципальных контрактов недействительными судебной перспективы иметь не будут. В связи с этим основной мерой прокурорского реагирования в подобных случаях будет представление об устранении нарушений закона с требованием отменить размещение заказа.
Другая категория сходных нарушений — размещение государственных и муниципальных заказов без проведения торгов на основании п. 6 ч. 2 ст. 55 Федерального закона N 94-ФЗ, предусматривающего возможность заключения государственных и муниципальных контрактов у единственного поставщика при возникновении потребности в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы.
Так, прокуратурой Хабаровского края выявлено 4 государственных контракта на выполнение строительных работ по ликвидации дефектов дорожного полотна на участках автомобильных дорог регионального значения на сумму 5,8 млн. руб., заключенных краевым государственным учреждением «Хабаровское управление автомобильных дорог» без проведения аукциона в порядке п. 6 ч. 2 ст. 55 Федерального закона N 94-ФЗ.
Проверкой установлено, что причинами появления дефектов дороги послужили не обстоятельства непреодолимой силы, а отсутствие надлежащего обслуживания и несвоевременный ремонт дорожного полотна со стороны краевого учреждения.
Хабаровским УФАС России по постановлениям первого заместителя прокурора Хабаровского края начальник КГУ «Хабаровскуправтодор» привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП в виде штрафа в общем размере 200 тыс. руб.
Таким образом, при отсутствии потребности в срочном выполнении работ по ликвидации неблагоприятных последствий, вызванных непреодолимой силой, заказчики нередко используют упрощенный механизм заключения государственных и муниципальных контрактов по указанному основанию. В связи с этим при проверках исполнения законодательства о поставках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд большое значение приобретает выяснение всех обстоятельств заключения контрактов.
Кроме того, п. 6 ч. 2 ст. 55 Федерального закона N 94-ФЗ при заключении государственных и муниципальных контрактов с единственным поставщиком возлагает на заказчиков обязанность направлять в уполномоченные органы уведомления о заключении таких контрактов с приложением копии актов обследования аварии или копии документа, составленного государственным или муниципальным заказчиком и подтверждающего обстоятельство, на основании которого заключен контракт в соответствии с указанным пунктом, в связи с чем при выявлении нарушений закона при размещении заказов по этому основанию правовой оценке также подлежат действия уполномоченного органа по осуществлению контрольных функций.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о проблемах, связанных с ненадлежащей работой официального сайта РФ по размещению заказов. Так, доступ к сайту в течение рабочего времени практически постоянно ограничен в связи с проводимыми регламентными и иными техническими работами, что делает невозможным его посещение как участниками размещения заказов, государственными заказчиками, так и правоохранительными органами. В течение суток наибольшая вероятность работы с сайтом в субъектах Федерации Дальневосточного федерального округа появляется, как правило, в ночное время — с 01.00 до 03.00.
Указанные обстоятельства способствуют срыву размещения государственных и муниципальных заказов и провоцируют заказчиков вступать в переговоры с потенциальными участниками размещения заказа, что противоречит требованиям Федерального закона N 94-ФЗ.
Одним из решающих факторов обеспечения законности при размещении государственных и муниципальных заказов является деятельность правоохранительных органов по противодействию преступлениям в сфере государственных и муниципальных закупок, вместе с тем на этом направлении работы есть недостатки.
Так, результаты надзорной работы свидетельствуют, что, несмотря на принимаемые меры, складывающаяся криминогенная ситуация в лучшую сторону не изменилась. Правоохранительные органы по-прежнему выявляют незначительное число правонарушений, совершаемых в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, особенно коррупционной направленности. Не всегда используются оперативные возможности по их документированию. Серьезных разработок в отношении должностных лиц, причастных к совершению таких правонарушений, как правило, нет.
Отрицательно на результатах противодействия правонарушениям в сфере размещения заказов сказывается отсутствие необходимого взаимодействия следственных и оперативных подразделений, недостаточная профессиональная подготовка сотрудников правоохранительных органов.
В связи с этим большую роль играют грамотно организованная координационная работа и система повышения квалификации кадров правоохранительных органов.
Завершая статью, следует отметить, что вопросы соблюдения законодательства в сфере размещения заказов продолжают оставаться одними из приоритетных направлений надзорной деятельности по противодействию коррупции, поскольку являются частью отдельных мероприятий государственной антикоррупционной политики и находятся на постоянном контроле в прокуратурах субъектов Федерации округа.
