(Быков А. В., Прохорова М. И.) («Российский следователь», 2008, N 12)
ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ США
А. В. БЫКОВ, М. И. ПРОХОРОВА
Быков А. В., доцент, кандидат юридических наук.
Прохорова М. И., кандидат юридических наук.
В отличие от Франции, Италии, Испании и других стран основного вида централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства, где политическую ответственность за состояние правопорядка в стране несет министр внутренних дел, в США нет и никогда не было единственного министерства, отвечающего за обеспечение внутренней безопасности в стране. Даже после терактов 11 сентября 2001 г. и создания в системе федеральных органов исполнительной власти департамента внутренней безопасности (15-го министерства в американском правительстве, созданного, кстати, с учетом опыта функционирования КГБ СССР) это суперведомство не обладает монополией в данной сфере, что обусловлено особенностями становления и развития американской государственности. Вся деятельность правоохранительных структур в системе органов исполнительной власти США на федеральном уровне диверсифицирована и осуществляется в основном силами 5 Министерств: внутренней безопасности, юстиции, обороны, финансов и почты. Система функционирования полицейских служб в федеральных правоохранительных органах США также является универсальной (она строится на основе принципа отраслевой специализации с учетом административно-территориального деления страны), но организована она с учетом американской специфики — множественности исторически сложившихся различных полицейских ведомств и особенностей задач, возложенных на входящие в них традиционные полицейские службы. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев полицейской системы Соединенных Штатов вне зависимости от ведомственной принадлежности конкретного полицейского агентства, как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом внутренняя структура отраслевых служб различных элементов СОВБ страны постоянно совершенствуется для адекватной реакции на любые изменения, происходящие в обществе. В частности, в настоящее время в США особое внимание уделяется борьбе с терроризмом. С этой целью в стране созданы и эффективно действуют великолепно оснащенные службы антитеррора, как в структуре всех крупных полицейских департаментов городов (отряды по борьбе с терроризмом и другими чрезвычайными обстоятельствами — SWAT Team), так и в составе Министерства внутренней безопасности (в структуре Береговой охраны и Службы авиационных маршалов), Министерства юстиции (в структуре ФБР и Службы маршалов) и обороны (в составе спецназа армии США более 40 лет существует отряд «Дельта» — аналог нашей «Альфы»). В современных условиях, после кардинальной реформы всей системы обеспечения внутренней безопасности США, проведенной после терактов 11 сентября 2001 г., традиционные полицейские службы, характерные для полицейского аппарата любого государства, с учетом американской специфики организационно входят в состав следующих федеральных Министерств: внутренней безопасности, юстиции, финансов, обороны и почтовой связи. В настоящее время в МВБ работает более 180000 человек, в него входят следующие полицейские службы: 1. Управление разведки и анализа (создано впервые). Функции данной службы определены в самом названии — в это подразделение МВБ стекается вся информация, имеющая отношение к обеспечению внутренней безопасности США, от всех многочисленных полицейских и разведывательных структур страны. 2. Управление федеральной воздушной маршальской службы (создано впервые). Эта новая федеральная полицейская служба выполняет функции авиационной полиции — ее сотрудники обеспечивают безопасность перевозок авиационного транспорта. Американцы учли опыт Израиля — в каждом самолете, перевозящем людей, имеется сотрудник службы, вооруженный специально разработанным огнестрельным оружием, позволяющим его применение на борту лайнера без угрозы повреждения самолета. 3. Служба по вопросам гражданства и иммиграции (часто встречается и иное название — Служба иммиграции и натурализации, ранее была в составе Министерства юстиции). Данная полицейская служба является близким подобием российских ФМС и ФПС. Ее сотрудники осуществляют контроль за въездом в США, законностью нахождения в Соединенных Штатах, порядком натурализации, выдают виды на жительство и т. д. 4. ФЕМА (наш аналог МЧС, ранее подчинялась Президенту). 5. Таможенная служба (ранее была в составе Минфина). Ее сотрудники осуществляют реализацию таможенной политики и соблюдение таможенного законодательства США. 6. Секретная служба (ранее была в составе Минфина). Сотрудники Секретной службы обеспечивают безопасность Президента США, иных высших должностных лиц государства и иностранных гостей, охраняют объекты Казначейства. Кроме того, они занимаются борьбой с фальшивомонетничеством и подделкой государственных ценных бумаг, а также проводят расследования нарушений Законов о госимуществе. 7. Береговая охрана (ранее была в составе Минтранса). Служба Береговой охраны выполняет все традиционные функции морской полиции — ее сотрудники обеспечивают безопасность на морских коммуникациях и в портах США. Именно они расследуют преступления, совершенные на морских судах в территориальных водах Соединенных Штатов. 8. ДЕА — агентство по борьбе с наркотиками (ранее было в составе Минюста). Функции ДЕА аналогичны российскому Госнаркоконтролю. Единственное отличие — в организационной структуре ДЕА отсутствуют следственные подразделения, его сотрудники занимаются только оперативной работой. В состав Минюста входят три спецслужбы (до 11 сентября 2001 г. их было пять): ФБР; Бюро тюрем; Служба маршалов. 1. Федеральное бюро расследований является особой федеральной полицейской структурой, ответственной за обеспечение внутренней безопасности в стране — бюро выполняет роль общенационального координационного центра по борьбе с преступностью в США. Отличительной особенностью ФБР является сочетание функций контрразведки, политической полиции и уголовного розыска. В этом отношении ФБР занимает уникальное положение не только среди американских, но и мировых специальных служб. 2. Бюро тюрем США — федеральная служба, осуществляющая исполнение уголовного наказания по приговорам федеральных судов. По своим задачам и функциям она практически ничем не отличается от Федеральной службы исполнения наказания Министерства юстиции России, но с одной существенной особенностью — сотрудники данной службы обеспечивают работу лишь федеральных тюрем страны, в которых отбывают наказание исключительно осужденные федеральными судами США. Все осужденные судами штатов отбывают наказание в тюрьмах штатов, которые подчиняются своему руководству во главе с губернатором. 3. Служба маршалов является старейшим федеральным полицейским агентством Соединенных Штатов. Сотрудники данной службы обеспечивают безопасность судей, присяжных, прокуроров, свидетелей и членов их семей (именно они реализуют программу защиты свидетелей). Кроме того, на службу маршалов возложены следующие задачи: охрана зданий федеральных судов; обеспечение в них порядка во время судебных заседаний; конвоирование арестованных за нарушение федерального законодательства и заключенных федерального бюро тюрем, а также розыск бежавших преступников (в том числе скрывающихся в США иностранных граждан, подозреваемых в совершении преступлений), их арест и экстрадиция. В состав Минфина входят две спецслужбы: СВД — Служба внутренних доходов; Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия. Служба внутренних доходов США по своим задачам и функциям является аналогом Федеральной налоговой службы и бывшей Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Сотрудники СВД осуществляют всю практическую деятельность по сбору налогов и имеют право на проведение всего комплекса законодательно установленных оперативно-розыскных мероприятий в отношении физических или юридических лиц в случае подозрений в их уклонении от уплаты налогов. Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия (АТФ) является классической федеральной полицейской структурой выполняющей лицензионно-разрешительные функции. Сотрудники АТФ с 1791 г. осуществляют контроль за законностью продаж табака, алкоголя и огнестрельного оружия в Соединенных Штатах. При этом все они обладают правом расследования правонарушений в указанной области и применения при необходимости огнестрельного оружия. В состав Министерства обороны США (кроме Национальной гвардии) входят следующие структуры, оказывающие серьезную помощь для эффективного функционирования полицейской системы страны: 1. Корпус военной полиции. В нем проходят службу более 50000 военных полицейских, которые обеспечивают правопорядок в вооруженных силах США и охрану военных объектов. В каждой части американской армии и флота имеется подразделение военной полиции, а в организационной структуре любого соединения (дивизии или эскадры) — штатная рота военной полиции численностью до 150 человек. 2. АНБ — агентство национальной безопасности. Это самая закрытая спецслужба США. Предание гласности официальных сведений об агентстве запрещено законом. Занимается АНБ криптографией, дешифровкой кодов и радиоэлектронной разведкой (электронный и радиоперехват, прослушивание телефонных линий, компьютерных и модемных систем), а полученные данные передает заинтересованным ведомствам. Одними из главных получателей информации, кроме структурных подразделений Министерства обороны, являются МВБ, ФБР и ЦРУ. 3. Разведывательное управление Министерства обороны (РУМО), а также разведывательные управления видов вооруженных сил: армии, ВМС и ВВС. Эти разведывательные органы Министерства обороны широко используются при полицейских операциях против наркотрафика и незаконного проникновения иностранцев на территорию США. 4. Части и соединения сухопутных войск и морской пехоты. Их применение в случае необходимости при чрезвычайных обстоятельствах внутри страны прямо предусмотрено законодателем, но на практике встречается довольно редко (в последний раз регулярные войска применялись при подавлении сильных массовых беспорядков в Лос-Анджелесе в 1992 г.) — обычно полиции штатов хватает сил и средств Национальной гвардии. Как и подразделения Национальной гвардии, военнослужащие сухопутных войск и морской пехоты в этих случаях используются преимущественно при несении патрульно-постовой службы и охране режимных объектов. В структуре Министерства почтовой связи (почтовой службы) имеется собственное полицейское агентство, численностью более 2000 человек. Сотрудники этой федеральной полицейской службы законодательно уполномочены проводить расследования по более чем 100 составам преступлений, имеющим отношение к деятельности почты. Кроме того, они осуществляют сопровождение особо ценных грузов и охрану ведомственных объектов и транспортных средств. Почтовая полиция располагает собственными криминалистическими лабораториями и информационным центром, кроме того, к ее услугам помощь Национального Центра криминальной информации ФБР. Как уже упоминалось, важную роль в успешном функционировании полицейской системы США играют полицейские органы базового уровня. Их множественность (около 18000 полицейских агентств штатов и муниципальных образований, обеспечивающих правопорядок на подведомственной им юрисдикции) и различия в административно-правовом статусе (по целям и задачам, по правовым основам деятельности, по организационной структуре) детерминируют определенные отличия, в целом не существенные, в организационной структуре и деятельности различных полицейских служб, как в полицейских департаментах штатов, так и в муниципальных образованиях — городах и округах. Несмотря на некоторые отличия, полицейские органы штатов (как правило, эти органы так и называются Полиция штата или Департамент общественной безопасности штата) <1> имеют похожую организационную структуру, что обусловлено типичностью возложенных на них задач. ——————————— <1> См.: Bruce Smith. The State Police. New York: Macmillan, 1985. P. 12.
В основном это: осуществление полицейских функций на территориях штата, где отсутствует иная полицейская власть; помощь муниципальным полицейским органам в проведении уголовных расследований; охрана высших должностных лиц штата и его особо важных объектов; патрулирование автомобильных дорог штата (вне территории городов); регистрация автотранспортных средств, выдача водительских удостоверений и проведение технических осмотров и инспекций автотранспорта; ведение криминалистических экспертиз, а также справочно-информационной и архивной документации для всех полицейских органов на территории штата; подготовка личного состава, как для собственных подразделений, так и иным полицейским департаментам штата, если у них нет собственной учебной базы подготовки будущих полицейских. В муниципальных образованиях, полиция городов и округов хотя и выполняет в основном одинаковые задачи и функции, но ее организационная структура везде различна, так как она зависит от численности населения, проживаемого на обслуживаемой территории. Если в крупных городах США — в Нью-Йорке, Чикаго, Сан-Франциско, Детройте — в полицейском департаменте организационно присутствуют практически все перечисленные выше традиционные полицейские службы (кроме службы государственной безопасности), то в небольших городах и округах их, как правило, три: дежурная служба; патрульно-постовая и уголовного розыска (не считая подразделений тылового и технического обеспечения). Стадии процесса управления и требования, предъявляемые к нему, а также принципы планирования, организации и деятельности отдельных полицейских формирований в США исчерпывающе даны еще в 1980 г. профессором Б. С. Крыловым <2> и уже подробно рассмотрены выше — они практически универсальны не только для различных полицейских ведомств Соединенных Штатов, но и для всего полицейского аппарата западноевропейских стран вне зависимости от используемой модели полицейской системы государства. ——————————— <2> См.: Крылов Б. С. Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 23 — 76.
А вот размещение различных полицейских служб в организационной структуре отдельных федеральных органов исполнительной власти США уникально и обусловлено как особенностями национального менталитета, так и особыми условиями возникновения, становления и развития американской государственности. Анализ организационной структуры американских министерств позволяет заключить, что полицейские службы сгруппированы в них следующим образом: а) в Министерстве внутренней безопасности — разведки и анализа; авиационной полиции и антитеррора; пограничной полиции и таможни; паспортно-визовая; морской полиции; оперативного вмешательства и спасательная; охраны высших должностных лиц государства и особо важных государственных объектов; по борьбе с фальшивомонетничеством и незаконным распространением наркотиков; служба технического обеспечения ОРД; б) в Министерстве юстиции — государственной безопасности; уголовного розыска; собственной безопасности; пенитенциарная служба; служба конвоирования осужденных и охраны судебных учреждений; служба обеспечения безопасности участников уголовного процесса; оперативного вмешательства; антитеррора и технического обеспечения ОРД; подготовки личного состава правоохранительных органов основного и базового уровня полицейской системы США; информационно-криминалистическая; в) в Министерстве финансов — налоговой полиции и технического обеспечения ОРД; лицензионно-разрешительная и служба оперативного вмешательства; г) в Министерстве обороны — военной полиции; служба криптографии, дешифровки и технического обеспечения оперативно-розыскных мероприятий; разведки и антитеррора; оперативного вмешательства; патрульно-постовая и охраны режимных объектов (в случае привлечения частей и подразделений Национальной гвардии, сухопутных войск и морской пехоты к подавлению массовых беспорядков); д) в Министерстве почтовой связи — почтовой полиции и службы технического обеспечения ОРД. В структуре полиции штатов имеются следующие полицейские службы: дорожной полиции; патрульно-постовая; уголовного розыска; охраны высших должностных лиц штатов и режимных объектов; информационно-криминалистическая.
