ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ И ДОРОЖНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. Е. РУСЕЦКИЙ
Русецкий А. Е., заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации — начальник отдела по надзору за исполнением законов о промышленной и дорожной безопасности.
Расширение сети автомобильных дорог в Российской Федерации, обеспечение безопасности движения по ним является необходимым условием развития экономики государства. Соответствие автотранспортной системы страны социально-экономическим потребностям общества и государства будет способствовать увеличению пассажирских и грузовых перевозок, предоставлению гражданам больших возможностей перемещения внутри страны. Несоответствие уровня развития автомобильных дорог уровню автомобилизации и спросу на автомобильные перевозки приводит к существенному росту расходов, снижению скорости движения, продолжительным простоям транспортных средств, повышению уровня аварийности. За последние 10 лет при росте уровня автомобилизации на 85% увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15,7%, т. е. темпы роста автомобилизации значительно опережают темпы роста протяженности сети автомобильных дорог. По оценкам экспертов, потери Российской Федерации, обусловленные неразвитостью и низкой пропускной способностью сети автомобильных дорог, составляют 3% валового внутреннего продукта, что в 6 раз выше, чем в странах Европейского союза <1>. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848 «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)» // СЗ РФ. 17 декабря 2001 г. N 51.
В этой связи в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации актуальными являются вопросы прокурорского надзора за исполнением законов об автомобильных дорогах и дорожной деятельности. Практика прокурорского надзора свидетельствует о неудовлетворительном состоянии законности в рассматриваемой сфере. Так, в 2011 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 77,6 тыс. нарушений законов об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, с целью устранения которых внесено 11 тыс. представлений и 2,5 тыс. протестов, в суды направлено 21,1 тыс. исков. По представлениям и постановлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 5,8 тыс. человек, к административной — 2,2 тыс. человек. Органами прокуратуры Российской Федерации 745 человек предостережено о недопустимости нарушения закона, 76 материалов направлено в порядке ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании, по результатам рассмотрения которых возбуждено 54 уголовных дела. В I полугодии 2012 г. прокурорами уже выявлено почти 63 тыс. нарушений законов об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, с целью устранения которых внесено 9,4 тыс. представлений и свыше 1 тыс. протестов, в суды направлено 17 тыс. исков. По представлениям и постановлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 5,4 тыс. человек, к административной — 1,9 тыс. человек. Органами прокуратуры Российской Федерации 562 человека предостережено о недопустимости нарушения закона, 52 материала направлено в порядке ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании, по результатам рассмотрения которых возбуждено 41 уголовное дело. Увеличение количества выявляемых прокурорами нарушений не в последнюю очередь связано с принятыми Генеральной прокуратурой Российской Федерации мерами по активизации прокурорского надзора за исполнением законов об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, в том числе направлением 21 марта 2012 г. информационного письма об усилении надзора на данном направлении. Значительных результатов удалось достичь в ходе проведенной во II полугодии 2012 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием 53 прокуратур субъектов Российской Федерации проверки исполнения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных дорог. Результаты проверки показали, что Федеральным дорожным агентством, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ненадлежащим образом исполняются обязанности по ремонту и содержанию автомобильных дорог, организации дорожного движения, возложенные на них Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 257-ФЗ) и от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон N 196-ФЗ). Нормативным требованиям не соответствуют более 60% федеральных автодорог и большинство дорог регионального и местного значения. Характерными недостатками являются дефекты дорожного покрытия; отсутствие освещения проезжей части в темное время суток, обустроенных пешеходных переходов, конструктивно выделенных разделительных полос, дорожного ограждения; неправильная дорожная разметка. По данным МВД России, каждое пятое дорожно-транспортное происшествие на территории страны происходит из-за неудовлетворительного состояния улиц и дорог. При этом на федеральной дорожной сети количество погибших людей составляет более четверти от общего числа жертв ДТП. Свыше 80% аварий совершается на участках федеральных дорог, проходящих через населенные пункты. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы соответствия автодорог нормативным требованиям и государственным стандартам, их своевременного и качественного ремонта. Результаты надзорных мероприятий показали, что длительное время владельцами дорог не реализуются предложения органов Госавтоинспекции, направленные на предупреждение ДТП на аварийно-опасных участках. Например, до сих пор не обустроены тротуары и автобусные остановки, не установлены дорожные ограждения на участке 50 — 75 км федеральной автодороги М-2 «Крым», не осуществлены мероприятия по организации дорожного движения на проходящих через населенные пункты участках федеральной автодороги Р-297 «Амур» в Еврейской автономной области. Неудовлетворительное состояние федеральных автомобильных дорог также выявлено прокурорами в Республиках Адыгея, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республике, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Тамбовской, Тверской, Тюменской областях и других регионах. Статьей 22 Закона N 196-ФЗ определено, что деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации техническими регламентами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения. Несмотря на это, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не обеспечиваются разработка и утверждение проектов организации дорожного движения, а также их исполнение (Брянская, Калининградская, Кемеровская, Мурманская, Оренбургская области). Не остаются без внимания прокуроров вопросы соблюдения бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при строительстве, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог. Вопреки ст. 12, 13 Закона N 257-ФЗ на региональном и местном уровнях отсутствуют утвержденные нормативы финансовых затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог, вследствие чего осуществление дорожной деятельности зачастую не обеспечено необходимыми финансовыми ресурсами (Республики Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Мурманская, Нижегородская, Орловская области). В большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не определен порядок создания и использования парковок и парковочных мест. В 16 субъектах Российской Федерации не приняты предусмотренные ст. 27.13 КоАП РФ законы, регламентирующие порядок перемещения транспортных средств на специализированные стоянки. Прокурорами выявлены многочисленные нарушения в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в области дорожного строительства, связанные с ограничением конкуренции, несоблюдением установленной законом процедуры торгов и определения их победителей. Вскрыты факты злоупотреблений со стороны должностных лиц, ответственных за обеспечение своевременного и качественного проведения строительных и ремонтных работ, нецелевого расходования бюджетных средств, оплаты невыполненных работ. Так, органами прокуратуры Республики Мордовия установлено, что строительство автодороги в с. Ельники осуществлялось без проведения торгов на право заключения муниципального контракта на организацию строительных работ, фактическая длина построенной дороги оказалась меньше указанной в актах приемки. По заключенным в 2011 г. контрактам на реконструкцию автодорог в г. Саранске работы не проводились, предусмотренные в бюджете средства в сумме 195,1 млн. руб. израсходованы на иные объекты. Прокуратурой г. Костромы выявлены случаи подписания должностными лицами администрации города актов приемки и оплаты невыполненных работ по ремонту и строительству дорог на ул. Зеленой и Речном проспекте. Материалы прокурорских проверок по указанным фактам направлены в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании виновных должностных лиц. Немаловажную роль при осуществлении дорожной деятельности, в том числе при реконструкции и строительстве автомобильных дорог, играют вопросы соблюдения гражданского и земельного законодательства. Надлежащий учет автомобильных дорог, оформление прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на автомобильные дороги и земельные участки в границах полос отвода должным образом не организованы. Прокурорами выявлены бесхозяйные автомобильные дороги, на которые отсутствуют какие-либо правоустанавливающие документы (Республики Адыгея, Коми, Амурская и Липецкая области). Зачастую указанные нарушения закона являются причиной невыделения бюджетных средств на содержание и ремонт дорог. Закон N 257-ФЗ определил, что для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы. Данные полосы — это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги. Строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. В ходе проведенных прокурорских проверок установлено, что повсеместно отсутствуют установленные границы придорожных полос автомобильных дорог, что способствует многочисленным нарушениям режима их содержания и создает угрозу безопасности дорожного движения. Например, практически на всех автомобильных дорогах имеют место факты самовольного установления рекламных конструкций на участках, прилегающих к дорожному полотну. Неудовлетворительное положение дел в дорожном хозяйстве усугубляется отсутствием контроля со стороны уполномоченных органов за деятельностью как дорожных организаций, осуществляющих ремонт, реконструкцию или строительство дорог, так и эксплуатирующих предприятий, в чьи обязанности входит обеспечение соответствия улиц и дорог нормативным требованиям и безопасности движения по ним. Так, несмотря на положения п. 2 ст. 11 Закона N 257-ФЗ, в настоящее время не установлен порядок осуществления государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог. В нарушение ст. 13.1 Закона N 257-ФЗ не всеми органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления приняты нормативные правовые акты, регулирующие проведение государственного надзора и муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог. При организации прокурорского надзора на данном направлении отдельное внимание уделялось соблюдению требований земельного законодательства. Проверки показали, что при организации деятельности по строительству автодорог Росавтодором, органами государственной власти субъектов Российской Федерации повсеместно не исполняются требования земельного законодательства. В ходе подготовки территорий к планируемому строительству автомобильных дорог не реализуются полномочия по резервированию земель в целях изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что влечет увеличение стоимости изъятия таких участков и удорожание дорожного строительства. Несвоевременное осуществление мероприятий по изъятию земельных участков, оформлению прав Российской Федерации на землю в ряде случаев приводит к тому, что федеральные автомобильные дороги располагаются на земельных участках, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. Причинами подобной ситуации являются отсутствие четкой нормативно-правовой регламентации порядка принятия и реализации решений об изъятии земельных участков, несовершенство процедуры выбора и предоставления земельных участков в целях строительства автодорог. Так, согласно ч. 2 ст. 25 Закона N 257-ФЗ Минтрансом России должен быть установлен порядок подготовки в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог федерального значения. Однако Министерством данный порядок до сих пор не установлен. Результаты проведенных проверок позволили выработать в Генеральной прокуратуре Российской Федерации предложения по изменению действующего законодательства в области автомобильных дорог и дорожной деятельности. В первую очередь следует разработать проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в гражданское, земельное и градостроительное законодательство, упрощающих процедуру оформления прав на земельные участки, предназначенные для строительства автомобильных дорог, а также порядок действий по резервированию земель, изъятию земельных участков для государственных нужд, выбору земельных участков для строительства, разработке градостроительной документации в данной сфере. В настоящее время назрела необходимость внесения в Закон N 257-ФЗ дополнений, устанавливающих требования к проведению работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог в целях обеспечения их эксплуатации на основании долгосрочных контрактов, повышения ответственности подрядных организаций за качество выполненных работ, увеличения объемов и сроков гарантийных обязательств. Безусловно, скорейшего принятия требует порядок осуществления государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог в соответствии со ст. 11 Закона N 257-ФЗ. Органы власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, должны усилить государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, обеспечить принятие и исполнение нормативов финансовых затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Принятые органами прокуратуры Российской Федерации на всех уровнях власти меры прокурорского реагирования позволят определить механизмы и пути исправления сложившейся ситуации, выработать основные направления работы государственных органов с учетом специфики каждого региона не только по «ямочному» ремонту улично-дорожной сети, но и по развитию сети автомобильных дорог страны в целом. Однако, пока больше половины дорог Российской Федерации будут находиться в неудовлетворительном состоянии, прокурорский надзор за исполнением законов об автомобильных дорогах и дорожной деятельности будет оставаться одним из приоритетных направлений надзорной деятельности прокуроров.
