Черняева Д. В., доцент кафедры трудового права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Чрезвычайная ситуация, сложившаяся в столице этим летом из-за горящих торфяников, явилась как бы лакмусовой бумажкой, проявившей приоритеты работодателей: кому ценнее здоровье персонала, а кому — цели компании. Чиновники Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации стали героями СМИ. Что изменилось в законодательстве после возникшей ЧС и каковы нормативные акты о состоянии производственной среды за рубежом, описала Д. В. Черняева.
Беспрецедентно жаркое лето заставило работников в целом ряде регионов России задуматься о температурном режиме и качестве воздуха на рабочих местах. Эти вопросы оказались настолько острыми и болезненными, что потребовали особого внимания государственных органов. В принципе эти проблемы уже затрагивались в законодательных актах. На протяжении последних лет в нашей стране действуют: — СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», устанавливающие среди прочего оптимальные и допустимые температурные показатели для рабочих мест <1>; ——————————— <1> В теплый период температура воздуха на рабочих местах производственных помещений в зависимости от категории работ должна быть в пределах от 15 до 28 град. Цельсия (см. п. п. 5, 6 и Приложение 3 СанПиН 2.2.4.548-96). Предельная непрерывная или суммарная продолжительность пребывания на рабочем месте при более высоких температурах составляет от 8 до 1 часа в зависимости от категории работ и конкретной температуры воздуха. Пребывание на рабочих местах при работах, требующих небольшого физического напряжения, рекомендуется не допускать при температуре воздуха в помещении выше 32,5 град. Цельсия, в отношении работ с определенными и умеренными энергетическими затратами — при температуре воздуха выше 31,5 град. Цельсия и в отношении работ, требующих больших физических усилий, — при температуре воздуха свыше 30,5 град. Цельсия (см. Приложения 1 и 3 СанПиН 2.2.4.548-96).
— Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», закрепляющий права и обязанности физических и юридических лиц в соответствующей сфере <2>; ——————————— <2> Статьи 8 — 11, 34, 36 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ.
— Трудовой кодекс РФ, закрепляющий <3> обязанность работодателя обеспечивать работникам нормальные условия для выполнения норм выработки (включая исправное состояние помещений и условия труда, соответствующие требованиям охраны труда и безопасности производства). ——————————— <3> См. ст. 163, ч. 2, 5, 10 ст. 209 Трудового кодекса РФ.
В то же время требования СанПиН 2.2.4.548-96, обязательные по таким параметрам, как оптимальная и допустимая температура воздуха производственных помещений, в части продолжительности работы при температуре воздуха, превышающей допустимые значения, носят рекомендательный характер. Что же касается соответствующих положений Федеральный закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ и Трудового кодекса, то они содержат лишь самые общие указания по этим вопросам. Относительно торфяного задымления производственных помещений комплексных предписаний не разрабатывалось, все предельно допустимые концентрации и связанные с ними рекомендации закреплялись в соответствующих стандартах (ГОСТах и СанПиНах) по отдельным компонентам дыма. Поэтому закономерно, что в августе — сентябре 2010 г. органами исполнительной власти был выпущен ряд нормативных актов, разъяснявших существующие положения о температуре и состоянии воздуха на рабочих местах. Впрочем, эти акты, не содержащие практически никаких новаций, были направлены в большей степени на повышение информированности населения о соответствующих требованиях СанПиН, а не на развитие существующего регулирования. Так, меры, предложенные в Информации Минздравсоцразвития от 06.08.2010, в основном просто повторяют положения СанПиН 2.2.4.548-96 и Трудового кодекса РФ: уменьшение продолжительности рабочей смены, введение дополнительных перерывов, внеочередные краткосрочные ежегодные оплачиваемые отпуска, а также общие средства механической защиты от высоких температур и дыма (кондиционирование, влажные марлевые повязки и респираторы и др.). По данным компании «Вымпелком», московские и региональные работодатели предприняли ряд самостоятельных шагов по облегчению работы в сложившейся ситуации. Так, многие бесплатно обеспечивали сотрудников средствами защиты органов дыхания, распространяли информационные материалы с медицинскими рекомендациями, обеспечили соответствующее бесплатное питание (мороженое, кислородные коктейли, напитки и проч.), ввели дистанционные режимы работы и дополнительные возможности для отдыха (внеочередные отпуска различной продолжительности и видов, льготные или бесплатные путевки в санатории и пр. В то же время на значительной части российских предприятий никаких мер к обеспечению нормальных условий труда не принималось. Особенно такое равнодушие было заметно в бюджетной сфере, включая государственные учреждения (милицию, образование и др.). Учитывая данную ситуацию, обсуждение наиболее актуальных направлений развития российского законодательства о качественных показателях воздуха производственных помещений представляет известный интерес. Однако прежде чем формулировать собственные новеллы, желательно ознакомиться с мировым опытом регулирования указанных вопросов, попытавшись сделать выводы об эффективности существующих подходов. За рубежом общие нормы о состоянии производственной среды также установлены преимущественно для температурного режима на рабочих местах. Это вполне объяснимо, поскольку высокие температуры могут возникать не только как неотъемлемая характеристика определенных производственных процессов, но и в силу естественных причин. Задымление же обычно ассоциируется с действием обстоятельств или факторов, либо чрезвычайных, либо именно специфических для некоторых производств, и, как правило, не свойственно среднестатистическому рабочему месту. Поэтому вопросы охраны труда в условиях задымленности урегулированы преимущественно в специальном законодательстве. Законодательство всех развитых зарубежных стран налагает на работодателя обязанность обеспечить не только безопасные и здоровые условия труда, но и в целом здоровую и безопасную производственную среду. За наличие на производстве оборудования и других объектов, позволяющих гарантировать благополучие работников, также отвечает работодатель. В то же время детальное регулирование температурных параметров производственной среды с указанием конкретных значений реализовано не везде. Так, согласно нормам права ЕС температура в помещениях, где имеются рабочие места, в течение рабочего времени должна соответствовать потребностям человека, с учетом методов работы и физических требований, предъявляемых к трудящимся. Помещения для отдыха, комнаты для дежурного персонала, санитарные помещения, столовые и комнаты первой помощи должны соответствовать особенностям назначения этих помещений. Окна и стеклянные перегородки должны быть устроены таким образом, чтобы можно было избежать чрезмерного воздействия солнечного света на рабочих местах с учетом характера работы и рабочего места <4>. Впрочем, такое отсутствие конкретики вполне допустимо для региональных (наднациональных) норм, призванных согласовать и комплексно урегулировать соответствующие вопросы на значительном пространстве, охватывающем разнородные правовые режимы и различные экономико-социальные условия. Тем не менее можно было бы ожидать, что эти общие установки будут в дальнейшем развиты и конкретизированы во внутригосударственном законодательстве стран ЕС. Однако такая конкретика характерна лишь для некоторой части европейских правопорядков, тогда как остальные, подобно Российской Федерации, предпочитают ограничиваться в этом вопросе подзаконным регулированием, нередко имеющим рекомендательный характер. ——————————— <4> Статья 7 Директивы ЕЭС от 30.11.1989 N 89/654/ЕЕС «О минимальных требованиях к рабочим местам относительно безопасности и здоровья».
В частности, обязательные государственные стандарты максимально допустимых температурных показателей воздуха на рабочих местах отсутствуют в Великобритании, Ирландии и др. Законодательство и подзаконные акты таких стран содержат не менее общие формулировки, чем упомянутая выше Директива ЕЭС <5>. В подобных случаях какое-либо представление о подходах отдельных стран к установлению температурных показателей можно составить лишь по рекомендательным документам. Причем в ряде случаев за отсутствием государственного нормотворчества в данной области практически единственным источником каких-либо показателей оказываются стандарты, предлагаемые неправительственными структурами. ——————————— <5> См., например: п. 7 Постановления о рабочих местах (здоровье, безопасность и благополучие) 1992 г. (Великобритания).
Так, Руководство, разработанное британской независимой организацией Health and Safety Executive, рекомендует установить верхнюю планку допустимой температуры воздуха производственных помещений на уровне 30 град. Цельсия (при малоподвижной работе) <6>. Ирландское управление по здоровью и безопасности, действующее при поддержке государства, устанавливает «верхнюю границу комфорта» на уровне 27 град. Цельсия. В Германии работодатели обязаны поддерживать в производственных помещениях температуру на 6 град. Цельсия ниже уличной, а рекомендуемый температурный предел составляет там всего 26 град. Цельсия <7>, что подтверждено и судебной практикой. Еще более комфортные «верхние границы» температуры воздуха на рабочих местах могут устанавливаться в коллективно-договорных актах. Кроме того, при возникновении температурных проблем перед принятием мер работодатель обязан выяснить позицию производственного совета. ——————————— <6> Руководство размещено на официальном интернет-сайте организации. Адрес публикации: http:// www. hse. gov. uk/ temperature/ thermal/ faq. htm. <7> Статья 3.3 Руководящих указаний о рабочих местах (Arbeitsst ttenrichtlinie) ASR-6/3. Адрес публикации: http:// www. hitzefrei-fuer-arbeitnehmer. de/ rechtsprechung — hitzefrei — fuer — arbeitnehmer/ index. html.
В США и Канаде верхняя граница рекомендованных допустимых температур для офисных помещений составляет 28 град. Цельсия <8> и 27 град. Цельсия <9> соответственно, однако эти нормы также закреплены в рекомендательных документах <10>. Федеральные власти и некоторые провинции Канады (Манитоба, Нью Брансуик, Новая Шотландия, Остров принца Эдуарда, Ньюфаундленд) приняли эти нормы в качестве обязательных. В соответствии с ними температура на рабочих местах не должна превышать 32,5 град. Цельсия даже при самом легком труде. В большинстве остальных провинций Канады эти рекомендации не имеют обязательной силы и действуют как руководство для обеспечения комфортных условий труда и при контроле термической нагрузки работников. ——————————— <8> См.: American society of heating, refrigerating and air conditioning engineers standard 55-2004 Thermal environment conditions for human occupancy. <9> Canadian standards association standard CAN/CSA Z412-00 (R2005) Guidelines on Office Ergonomics. <10> Преимущественно в Рекомендациях Американской конференции правительственных промышленных гигиенистов (American Conference of Governmental Industrial Hygienists, ACGIH) о предельно допустимых значениях температуры на рабочих местах: Threshold Limit Values for Chemical Substances and Physical Agents and Biological Exposure Indices. Cincinnati: American Conference of Governmental Industrial Hygienists (ACGIH), 2008. P. 221.
Интересно, впрочем, что несмотря на столь мягкий подход к установлению предельно допустимых значений температуры воздуха на рабочих местах, потери работодателей в случае нарушения подобных предписаний могут быть более чем ощутимыми. Так, скажем, случаи теплового удара подпадают под общее требование о должном поведении работодателя в сфере охраны труда. Что же касается случаев смерти работников от перегрева, то при наступлении таких случаев возможны также гражданско-правовая ответственность (включая процедуры банкротства для предприятий, где повторяются подобные случаи) и уголовное преследование (включая тюремное заключение или наложение на руководство предприятий штрафных санкций размером в несколько сот миллионов долларов за недостаточно эффективное выполнение работодателем обязанности по обеспечению безопасности на рабочих местах). Отметим также, что при установлении предельно допустимых значений температуры на рабочих местах зарубежные стандарты, подобно российским, принимают во внимание другие факторы трудового процесса и производственной среды, влияющие на субъективное ощущение высокой внешней температуры и тяжесть последствий ее воздействия на организм человека. Предельные величины нормируемых показателей дифференцируются в зависимости от тяжести труда, влажности, скорости движения воздуха и др. В помещениях со значительным объемом солнечного освещения при установлении указанных значений учитывается также уровень естественной инсоляции рабочих мест, не включенный в российский СанПиН 2.2.4.548-96, но, что очевидно, способный оказывать значительное влияние на общую температуру помещений. Крайней суровостью отличаются нормы об ответственности работодателя. Причем наступает такая ответственность не только в случае возникновения неблагоприятных последствий, но и тогда, когда работодатель не уделяет должного внимания их профилактике либо пытается переложить финансовые или организационные затраты по ее обеспечению на плечи работников. Тем не менее в части собственно температурных показателей требования, установленные зарубежным правом, в целом созвучны содержащимся в российских стандартах. Во многом аналогичным образом построены и зарубежные нормы о задымлении. Большинство технических и санитарных стандартов приняты по отдельным компонентам дымов (моноксид углерода, диоксиды серы и азота, озон, ртуть, свинец, мелкодисперсные частицы и др.). Для защиты работников от воздействия подобных веществ применяются общие положения законодательства об охране труда, предписывающие работодателям отслеживать состояние производственной среды и предпринимать необходимые меры для исключения вредных факторов. В данном случае непроизводственный характер фактора обычно не влияет на квалификацию действий работодателя, поскольку комплексный подход, соответствующий современным международным требованиям, обязывает оценивать безопасность и воздействие на здоровье всех характеристик рабочего места в совокупности. Отличие производственных условий от иных (например, от условий жилых помещений или открытых пространств) состоит в том, что за находящихся в них работников отвечает именно работодатель и именно он обязан отслеживать, насколько здоровыми и безопасными являются условия труда на его предприятии. Здесь уместно провести параллель между дымом и солнечным светом, необходимость ограничения которого при определенных условиях была описана выше. Оба фактора носят в определенной степени естественный характер и никак не связаны с особенностями производственных процессов. Тем не менее обязанность по защите работников от этих факторов возлагается на работодателя так же, как и в отношении вредных и опасных факторов, имеющих производственную природу. Нормативные акты, содержащие упоминание о дымах как таковых (и, в частности, о торфяном дыме), обычно посвящены качеству воздуха в целом, не сосредоточиваясь исключительно на производственных помещениях. Важной составляющей подобных актов также всегда является профилактика. Так, например, Постановление N MR 226 «О контроле торфяного дыма» (1989 г.) канадской провинции Манитоба, торфяники которой занимают тысячи квадратных километров <11>, устанавливает жесткие ограничения и специальные разрешения на их поджог в юго-восточной части провинции, где их концентрация наиболее высока <12>. Эта мера, что очевидно, призвана минимизировать негативное воздействие торфяного дыма на окружающую среду. Для тех же целей по всему миру создан ряд международных программ и неправительственных научно-исследовательских организаций <13>. ——————————— <11> Площадь канадских торфяников превышает 1 млн. кв. км торфяников, что ставит ее на второе (после России) место в мире по этому показателю. <12> Peat Smoke Control Regulation 226/89. Документ размещен на официальном сайте Центра глобального пожарного мониторинга. Адрес публикации: http:// www. fire. uni-freiburg. de/ GlobalNetworks/ PeatlandFireetwork/ Manitoba — Peat — Burn — Regulations. pdf. <13> См., например: ASEAN Peatland Forests Project, Peatland International — International Peat Society, Weatlands International, International Mire Conservation Group; и др.
Обобщая приведенную информацию, можно заключить, что у российского законодателя есть вполне очевидные направления для доработки существующих норм. Там, где зарубежные страны (особенно принадлежащие к англосаксонской правовой традиции) могут позволить себе недостаточно четко регулировать вопросы качества воздуха на рабочих местах, российское законодательство должно быть предельно четким. Зарубежный опыт и положительные примеры из российской практики показывают, что работодателю по силам принять на себя бремя обеспечения приемлемого качества воздушной среды производственных помещений. Кроме того, достаточно сильными мотивационными средствами для недобросовестных работодателей могут стать значительный уровень штрафных санкций и угроза уголовной ответственности. И наконец, ключевой идеей современного российского законодательства об охране труда в целом и норм о качественных показателях воздуха на рабочих местах в частности должна стать профилактика неблагоприятных последствий. Для этого как минимум желательно изучать зарубежный опыт по аналогичным направлениям, а в идеале необходимо проводить собственные серьезные и долгосрочные исследования особенностей производственной среды российских предприятий с учетом местных климатических, организационных и иных особенностей. На базе таких исследований и данных можно будет постепенно формировать программы разработки и совершенствования методов обеспечения здоровой и безопасной производственной среды, соответствующих специфическим российским условиям. И конечно же, неотъемлемой частью таких программ должно стать повышение информированности сторон трудовых отношений и населения в целом о должном уровне показателей безопасности и здоровья на производстве и методах его обеспечения. Именно осознание обществом необходимости заботы о своем здоровье в течение всей жизни, а не только в свободное от работы время позволит нам обеспечить гарантии здоровья своим детям и сформировать действительно здоровую нацию.
