ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ РАБОТНИКОВ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
Н. В. ХАЛДЕЕВА
Халдеева Н. В., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Магаданского филиала Московской государственной юридической академии.
Рассматривается практика применения некоторых норм в правовом регулировании трудовых отношений работников Крайнего Севера, вопросы которой представляются весьма актуальными. Логично и последовательно излагаются существующие проблемы, и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: права работников, свободы, равенство прав, север, проблемы.
Some problems of the modern labor law in the regulation of social and labor relations of eemployees in the Far North N. Khaldeeva
The topic is about practice of using some norms in legal regulation of the labour relations of the workers of the Extreme North which is topical in the content. The present problems state in the article logically and sequentially. The author proposes the ways of solution of these problems.
Key words: rights of the workers, liberties, quality of rights, the North, problems.
Современное трудовое законодательство имеет множество проблем как в теоретическом плане, так и в практике его применения, что можно проследить из небольшого обзора отдельных правовых норм и актов. В иерархии нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые отношения работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают солидное место. Они достаточно многочисленны, поскольку касаются самых разнообразных вопросов жизнедеятельности северных районов страны. В их числе выделяется Постановление Совмина СССР от 03.01.1983 N 12 «О внесении изменений и дополнений в Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года N 1029». Мы относим этот нормативный правовой акт к правительственным в связи с тем, что с 1983 года Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (далее — Перечень), утверждался актами Совета Министров СССР <1>, затем — Правительства РСФСР <2> и в дальнейшем — Правительства РФ <3>. Многочисленные редакции свидетельствуют о значимости этого документа, поскольку именно он лежит в основе предоставления гарантий и компенсаций работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Примером является Постановление Правительства РФ от 24.04.2007 N 245 «Об отнесении некоторых населенных пунктов Республики Коми к районам Крайнего Севера». ——————————— <1> См.: СП СССР. 1983. N 5. Ст. 21. <2> См.: СП РФ. 1992. N 1-2. Ст. 5. <3> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2753; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52; СЗ РФ. 1994. N 14. Ст. 1640; СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2234.
В настоящее время Перечень весьма обширен: кроме районов Крайнего Севера он содержит огромный список районов, отнесенных к местностям, приравненным к ним. Северные районы занимают практически половину территории России. Такое положение связано с отсутствием научно обоснованных критериев отнесения того или иного района России к районам Крайнего Севера или к местностям, приравненным к ним. Говоря о Перечне, нельзя не сказать о несогласованности правовых понятий в отношении этого Перечня и иных перечней, регулирующих сходные отношения, что отмечается и в современных публикациях. Так, Н. В. Антипьева справедливо указывает на введение Перечня, отличного по названию районов с неблагоприятными климатическими условиями, в соответствии с которым военнослужащим увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска или предоставляются дополнительные сутки отдыха, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2000 N 434 <1>. Такое произвольное определение одних и тех же районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей представляется нам незаконным и необоснованным, поскольку вводит правоприменителя в заблуждение и разграничивает северные районы страны для установления тех или иных гарантий на основании такого критерия, как продолжительность дополнительного отпуска, предоставляемого военнослужащим. Кроме того, мы считаем, что, называя в указанном Перечне районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности районами с неблагоприятными климатическими условиями, законодатель произвольно расширяет этим правовое понятие «районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности», так как таковыми могут быть и пустыни, и высокогорные местности, что представляется нам некорректным. ——————————— <1> См.: Антипьева Н. В. Климатические и экологические особенности местности в системе критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5. С. 30 — 36.
Огромное значение Перечня состоит в том, что именно с ним связано предоставление гарантий и компенсаций, которые установлены не только работникам работодателей различных форм собственности и финансирования, но и иным категориям субъектов, на которых трудовое законодательство или вовсе не распространяется, или распространяется в части, не урегулированной специальными федеральными законами, таких, как сотрудники органов внутренних дел, сотрудники таможенных органов, судьи, военнослужащие. Поэтому следует признать Перечень универсальным нормативным правовым актом, на котором базируется трудовое законодательство в части предоставления различных гарантий и компенсаций. Одним из важнейших источников трудового права в сфере регулирования социально-трудовых отношений работников северных районов страны является Постановление Правительства РФ от 23.05.2000 N 402 «Об утверждении Перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)», которое пока не воспринято трудовым законодательством в силу того, что трудовые отношения работников данных районов в специальном порядке им не регламентируются. И хотя этот документ непосредственно не регулирует ни трудовые, ни социальные отношения, тем не менее представляет для нас большой интерес. Именно это Постановление Правительства РФ делит все районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности на две большие группы: 1) районы с неограниченными сроками завоза грузов; 2) районы с ограниченными сроками завоза грузов, — что представляется важным для решения вопросов углубления дифференциации социально-трудовых отношений. К районам с ограниченными сроками завоза грузов отнесен ряд районов, полностью зависящих от сроков поставки грузов (Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Камчатский край и Республика Саха (Якутия) за исключением Алданского района и г. Нерюнгри, все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей). На основании этого определяется Порядок финансирования за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации расходов на государственную поддержку закупки и доставки продукции (товаров) в районы Крайнего Севера с ограниченными сроками завоза грузов, который утвержден Приказом Минфина России от 15.05.2000 N 49н. Думается, что наличие особого Перечня районов с ограниченными сроками завоза грузов давно должно быть воспринято трудовым законодательством для совершенствования положений гл. 50 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ), предусматривающей особенности правового регулирования трудовых отношений работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В связи с этим автор считает необходимым предложить законодателю дополнить главу 50 ТК РФ специальными правилами правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений для тех категорий работников, которые выполняют трудовую функцию в указанных районах. Это обогатит доктринальные положения отрасли трудового права о единстве и дифференциации его норм и позволит усовершенствовать объективные критерии дифференциации. Большое значение в правоприменительной практике имеют постановления Правительства РФ по компенсации проезда к месту использования отпуска и обратно и гарантий, связанных с переездом, предоставляемых работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Таких Постановлений Правительства РФ два: от 01.04.2005 N 176 «Об утверждении Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно» и от 12.06.2008 N 455 «О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей». С учетом того, что многие северные районы имеют единственное средство сообщения с иными районами страны в виде авиационного транспорта, правовое регулирование вопросов оплаты проезда к месту отпуска и обратно имеет особый характер. Поэтому разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и работодателями внебюджетной сферы финансирования в части их предоставления является, по мнению автора, весьма спорным. К источникам трудового права относятся нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Так, в Магаданской области действует решение Магаданской городской Думы от 30.12.2004 N 76-Д «О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих на территории муниципального образования «Город Магадан», работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета», приняты аналогичные решения муниципальных образований Ольского района <1>, Тенькинского <2>, Ягоднинского района <3> и др. ——————————— <1> Решение Собрания представителей муниципального образования «Ольский район» от 30.01.2007 N 375 «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в учреждениях, финансируемых из бюджета муниципального образования «Ольский район». <2> Решение Тенькинского районного Собрания представителей от 29.11.2006 N 232 «Об утверждении Положения о порядке предоставления государственных гарантий и компенсаций для лиц, проживающих на территории Тенькинского района Магаданской области и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджета Тенькинского района Магаданской области». <3> Решение Ягоднинского районного Собрания представителей от 24.11.2005 N 218 «О порядке компенсации проезда к месту лечения, получения медицинских консультаций при наличии медицинских показаний для лиц, проживающих в Ягоднинском районе и работающих в организациях, финансируемых из бюджета муниципального района».
При этом следует отметить, что разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления в ст. 6 ТК РФ не определено. Европейская хартия местного самоуправления 1985 года в ч. 1 ст. 4 говорит, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставление им в соответствии с законом иных полномочий для выполнения конкретных задач. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Как видно из приведенной статьи, ни о каком разграничении полномочий в сфере социально-трудовых отношений речь в Конституции РФ не идет, а с точки зрения права «могут наделяться» не означает «наделяются». Не идет речи о разграничении полномочий в области трудовых прав и в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом ст. 5 ТК РФ наделяет их правом принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции. Поскольку части 3 и 4 ст. 5 ТК РФ предусматривают приоритет ТК РФ перед федеральными законами, возложение на них полномочий по принятию общих нормативных правовых актов представляется возможным. Такими общими могут быть нормативные правовые акты по квотированию рабочих мест, определению потребности в привлечении иностранных работников, а также по отдельным вопросам социального партнерства и установления дополнительных гарантий и компенсаций работникам муниципальных учреждений. Это согласуется с положениями ст. 252 ТК РФ, Федерального закона от 27.11.2002 N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» и Постановления Правительства РФ от 22.12.2006 N 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации», иных нормативных правовых актов. Тем не менее вменение в полномочия органов местного самоуправления обязательств по предоставлению правовых гарантий и компенсаций, связанных с выполнением трудовых функций в особых условиях труда, представляется не соответствующим положениям ни Конституции РФ, ни ТК РФ. Считаем, что законодателем необоснованно расширен перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в результате чего переданы такие полномочия, которые должно исполнять само государство. Статья 2 ТК РФ в качестве одного из принципов правового регулирования трудовых отношений определяет установление государственных гарантий прав работников, соответственно, они в обязательном порядке должны быть установлены в ТК РФ. Согласно ст. 5 ТК РФ регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые должны ими издаваться в пределах установленной компетенции. Статья 6 ТК РФ разграничивает полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, не предусматривая предмета разграничения с органами местного самоуправления. Более того, в соответствии с ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений отнесено принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. На основании изложенного можем сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления в части определения размера, порядка и условий предоставления гарантий и компенсаций работникам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Полагаем, что законодатель, вменяя определенные обязательства органам местного самоуправления через подобные юридические конструкции без должного методологического обоснования, нарушил единство правового регулирования и вышел за рамки основополагающих принципов и норм трудового права.
