УВОЛЬНЕНИЕ СИТИ-МЕНЕДЖЕРОВ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В. В. КУЗЬМИН
Кузьмин Валерий Владимирович, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Республики Башкортостан.
В статье идет речь о применении норм трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении при увольнении глав администраций муниципальных образований (сити-менеджеров) в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений, а именно за нарушение запретов и ограничений, связанных со службой.
Ключевые слова: глава местной администрации, сити-менеджер, увольнение, утрата доверия, расторжение контракта, запреты и ограничения, коррупция.
Discharge of city-managers for corruption-related offences V. V. Kuzmin
The article deals with the application of labour laws and local self-government legislation to dismiss municipal authorities (city managers) due to the loss of confidence for corruption offenses, violations of prohibitions and restrictions related to their service.
Key words: local authorities, the city manager, dismissal, loss of trust, contract termination, prohibitions and restrictions, corruption.
В последние годы в стране принимаются масштабные меры, направленные на противодействие коррупции, в первую очередь совершенствуется нормативно-правовая база для этой работы, ужесточается ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Серьезные изменения в законодательство внесены Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В частности, этим Законом введено новое понятие — увольнение муниципальных служащих и лиц, занимающих муниципальные должности, в связи с утратой доверия по причине непринятия мер по урегулированию конфликта интересов на службе, непредставления либо представления недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Практика прокурорского надзора показывает, что в применении этой новеллы в отношении муниципальных служащих особых вопросов не возникает, за исключением ответственности отдельной категории муниципальных служащих, так называемых сити-менеджеров — глав местных администраций, назначаемых на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса (в Республике Башкортостан: главы администраций городских округов, муниципальных районов и городских поселений). Согласно ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования на срок полномочий представительного органа, принявшего решение о его назначении. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу, представляет ежегодные отчеты о результатах деятельности местной администрации, обеспечивает решение вопросов местного значения и т. д. Учитывая особый правовой статус главы местной администрации, запреты и ограничения для него установлены ч. ч. 9 и 9.1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Кроме этого, глава местной администрации должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами. Существует точка зрения, подтвержденная судебной практикой, согласно которой расторжение контракта с главой местной администрации возможно и по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Например, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут на основании п. 2 ст. 278 Трудового кодекса РФ (дополнительные основания для прекращения трудового договора с руководителем организации) без объяснения причин увольнения. Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики указал, что, поскольку главой местной администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией), правомерным является расторжение контракта с ним с применением дополнительных оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленных ст. 278 Трудового кодекса РФ <1>. Аналогичная позиция содержится в Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 22 февраля 2013 г. N 33-АПГ-13-1. ——————————— <1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2009 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г.
Таким образом, судебная практика говорит о том, что главу местной администрации можно уволить по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Казалось бы, вопрос исчерпан. Вместе с тем с теоретических позиций этот подход является спорным. По мнению отдельных представителей науки, он неправильный. Считается, что досрочное расторжение контракта с главой местной администрации недопустимо не только по формально-юридическим причинам, но и по мотивам целесообразности. Возможность увольнения по основаниям, установленным трудовым законодательством, ставит главу местной администрации в серьезную зависимость от представительной власти на местном уровне <2>. ——————————— <2> См.: Правдин Д. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации. М.: ДМК Пресс, 2012; Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. N 5; Братановский С. Н., Епифанов А. Е., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // СПС «КонсультантПлюс».
Проанализируем нормы трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе и о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 11 Трудового кодекса РФ, ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом N 25-ФЗ. В силу ч. 7 ст. 16 Федерального закона N 25-ФЗ гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом N 131-ФЗ. При этом ч. 10 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ содержит исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы администрации и не отсылает к нормам трудового законодательства, регулирующим вопросы увольнения работников. Более того, в названном Законе нет каких-либо положений о соотношении понятий «контракт» и «трудовой договор», «расторжение контракта» и «увольнение (освобождение от должности)». Тем самым возникает юридическая коллизия между нормами трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении. При каких обстоятельствах возможно увольнение по нормам Трудового кодекса РФ и когда надо ставить вопрос о расторжении контракта? Если ненадлежащее исполнение должностных обязанностей может повлечь увольнение в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ, то нарушение запретов и ограничений, установленных законодательством о противодействии коррупции, по нашему мнению, требует постановки вопроса о расторжении контракта. Так, согласно ч. 11 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Федерации — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения или осуществления отдельных переданных государственных полномочий, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 этой статьи. При этом ч. 9 ст. 37 запрещает заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью. Таким образом, законодатель считает, что при нарушении запретов и ограничений следует ставить вопрос о расторжении контракта. С учетом этого в республике практика по вопросам увольнения сити-менеджеров за нарушение антикоррупционного законодательства опробована путем инициирования расторжения контракта. Однако этот путь не простой с учетом наличия пробелов в правовом регулировании процедуры. Во-первых, в соответствии с ч. 11 ст. 37 представительный орган, глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Федерации не могут сами расторгнуть в одностороннем порядке контракт и уволить сити-менеджера, это возможно только в судебном порядке. Во-вторых, в Законе нет императивных норм, предписывающих представительному органу обратиться в суд с заявлением о расторжении контракта с главой местной администрации при поступлении информации о нарушении им запретов и ограничений. В-третьих, в Законе не прописано, в каком порядке судом рассматривается заявление о расторжении контракта (исковое производство, производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, или особое производство), какое решение должно быть вынесено судом по результатам рассмотрения дела, если все же соответствующее заявление будет направлено в суд. В-четвертых, ч. 9 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ установлены ограничения для главы администрации только в части занятия предпринимательской деятельностью. При этом его обязанность соблюдать запреты и ограничения, установленные законодательством о противодействии коррупции, предусмотрена в ч. 9.1 ст. 37. В этом случае возникает вопрос, охватывается ли частью 9 часть 9.1 ст. 37 так как именно последняя часть обязывает сити-менеджера соблюдать иные запреты и ограничения, в число которых входит принятие мер по урегулированию конфликта интересов на службе, представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Учитывая, что эта неопределенность приводит к нарушению принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционного правонарушения, прокуратура республики в 2012 г. подготовила проект Федерального закона «О внесении изменений в ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий такое основание для расторжения контракта, как несоблюдение запретов и ограничений, установленных ч. 9.1 Федерального закона. Законопроект после согласования с Генеральной прокуратурой РФ был направлен в Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан для решения вопроса об осуществлении права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Однако Аппаратом Государственной Думы в ходе предварительного рассмотрения законопроекта инициатива Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан не была поддержана. Указанные пробелы в законодательстве помешали прокуратуре республики в 2012 г. оспорить в судебном порядке бездействие Совета муниципального района Давлекановский район, который, рассмотрев информацию прокуратуры о серьезных коррупционных нарушениях в действиях главы администрации муниципального района, не принял должных мер ответственности к нему и не обратился в суд с заявлением о расторжении контракта. Однако в настоящее время в результате активной позиции прокуратуры республики создана судебная практика по вопросу расторжения контракта с главой местной администрации. Этому в определенной степени способствовали и изменения законодательства, а именно то, что Федеральным законом N 329-ФЗ в число вопросов местного значения включено осуществление мер по противодействию коррупции. Как указывалось выше, нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, является основанием для его расторжения. Верховный суд Республики Башкортостан Апелляционным определением от 5 марта 2013 г. отменил решение Белорецкого городского суда от 6 декабря 2012 г., которым было отказано в удовлетворении искового заявления Белорецкого межрайонного прокурора, и принял по делу новое решение, которым признал незаконным бездействие Совета городского поселения город Белорецк муниципального района Белорецкий район, выразившееся в непринятии мер, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции и о муниципальной службе, к главе администрации указанного городского поселения. Суд обязал Совет городского поселения обратиться в суд с заявлением о расторжении контракта с главой администрации в течение одного месяца со дня принятия Апелляционного определения <3>. ——————————— <3> Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 5 марта 2013 г. по делу N 33-1412/2013.
Основанием для обращения межрайонного прокурора с иском в суд послужил отказ Совета указанного городского поселения принимать какие-либо меры ответственности в отношении главы администрации, который в сведениях о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги за 2011 г. умышленно не указал ее участие в качестве учредителя с долей 50% в ООО «Домовое хозяйство», а также не принял мер к урегулированию конфликта интересов в связи с заключением администрацией городского поселения договора управления муниципальным жилищным фондом с ООО УК «Жилкоммунсервис», заместителем директора которого является его супруга, и заключением ООО УК «Жилкоммунсервис» с ООО «Домовое хозяйство» договора подряда по содержанию, обслуживанию, эксплуатации и ремонту жилищного фонда. Суд, удовлетворяя исковые требования прокурора, указал, что глава местной администрации, представив недостоверные сведения о доходах и имуществе, не приняв мер к урегулированию конфликта интересов, нарушил условия контракта в части решения вопросов местного значения. После предъявления судебного решения к принудительному исполнению Совет городского поселения обратился в суд с заявлением о расторжении контракта с главой местной администрации. При этом последний, не дожидаясь решения суда, обратился с заявлением о досрочном прекращении полномочий, которое Советом удовлетворено, контракт с ним расторгнут. Вместе с тем для обеспечения единства правоприменения при увольнении сити-менеджеров, по нашему мнению, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с целью конкретизации правового статуса главы местной администрации в части распространения на него норм трудового законодательства.
Пристатейный библиографический список
1. Братановский С. Н., Епифанов А. Е., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // СПС «КонсультантПлюс». 2. Правдин Д. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации. М.: ДМК Пресс, 2012. 3. Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. N 5.
