Исходя из положений ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.
З. обратилась в суд о признании недействующей ст. 66 Закона республики «Об административной ответственности», сославшись на то, что оспариваемое регулирование осуществлено с превышением полномочий субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не соответствует требованиям правовой определенности. Заявитель является собственником легкового автомобиля, стоянку которого осуществила на газоне во дворе дома, в связи с чем в отношении ее составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном оспариваемой нормой.
Согласно ст. 66 стоянка или парковка транспортных средств на детских площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями влечет административную ответственность; хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах влечет административную ответственность.
Решением Верховного суда республики от 15 мая 2012 г. заявление удовлетворено.
В апелляционном представлении прокурор республики просил отменить решение в части, касающейся установления административной ответственности за хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных местах. Верховный Совет республики и правительство республики в апелляционных жалобах просили об отмене решения в полном объеме.
Определением Верховного Суда РФ от 22 августа 2012 г. решение верховного суда республики оставлено без изменения.
Вопросы административного законодательства отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).
Предметы ведения и полномочия в области законодательства об административных правонарушениях разграничены КоАП, а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
К ведению Российской Федерации в этой сфере согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП отнесено установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
В силу ст. 1.3.1 КоАП субъектам Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.
Статьей 2.1 КоАП определено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое, в том числе законами субъекта РФ об административных правонарушениях, установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых, в том числе законами субъекта РФ, предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Исходя из положений ст. 2.1 КоАП правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.
Статья 66 Закона республики приведенным требованиям федерального законодательства не соответствует.
Установлено, что в республике нет закона либо иного нормативного правового акта, регламентирующего стоянку или парковку транспортных средств на территориях общего пользования в пределах населенных пунктов, не относящихся к дорогам, с учетом установлений ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», п. п. 1.2, 12.1 — 12.6 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090. Соответственно, не принято и актов, содержащих запрет на стоянку или парковку транспортных средств, а также хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств на указанных территориях. Поскольку таких актов не предусмотрено, неправомерно установление административной ответственности за совершение действий, о которых возник спор. Иное толкование не согласуется с требованиями действующего законодательства.
Кроме того, юридическая конструкция ст. 66 Закона субъекта РФ позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений в указанной сфере как со стороны владельцев вещных прав, так и со стороны должностных лиц органов государственной власти республики и органов местного самоуправления. В ч. 3 ст. 3 оспариваемого акта прямо указано, что к административной ответственности в соответствии с этим Законом могут быть привлечены должностные лица органов государственной власти республики и органов местного самоуправления в республике. Таким образом, предоставляется простор для административного усмотрения. Неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.
Согласно п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснить, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Поскольку нормы, о которых возник спор, не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечают критерию правовой определенности, суд имел основания для признания ст. 66 Закона республики недействующей.
Ссылки прокурора, законодательного и исполнительного органов республики на то, что вопросы определения мест, на которых запрещается хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств, относятся к вопросам местного значения и устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что в республике решениями органов местного самоуправления утверждены правила содержания территорий муниципальных образований, которыми установлено, что в целях обеспечения чистоты и порядка в этих муниципальных образованиях запрещается хранить разукомплектованные (неисправные) транспортные средства в неустановленных для этих целей местах (на газонах, тротуарах, остановочных карманах и т. д.), по мнению суда, не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения. Наличие названных муниципальных актов не отменяет того обстоятельства, что законодателем республики в ст. 66 оспариваемого акта не приведены материальные основания для привлечения к административной ответственности владельцев вещных прав за хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах.
