(Орловский Ю. П.) («Право и экономика», N 1, 1998)
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. П. ОРЛОВСКИЙ
Орловский Юрий Петрович Заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по трудовому праву. Родился 21 апреля 1928 г. в селе Успенское Успенского района Луганской области. Окончил юрфак МГУ, 1952 г. Работал ст. консультантом Минюста СССР, а затем Юридической комиссии при Совете Министров СССР; с. н.с. Института государства и права АН СССР; начальником кафедры Московской Высшей школы милиции МВД СССР; зам. руководителя группы научных консультантов при Президиуме Верховного Совета СССР. Автор многочисленных публикаций, в т. ч. «Правовые вопросы использования труда на промышленных предприятиях», 1966; «Труд молодежи в СССР», 1978; «Комментарий к КЗоТу», 1997; «Трудовое право России. Учебник», 1995; «Трудовое право России. Учебник», 1997.
Сегодня уже по многим отраслям законодательства приняты базовые законы — Гражданский, Семейный, Уголовный кодексы и другие. Они цементируют соответствующее законодательство, определяют единые правила, позволяющие более эффективно решать задачу правового регулирования экономических и иных отношений. К сожалению, трудовое законодательство не имеет нового базового закона и к 1998 году оно концептуально не обновилось. По-прежнему основным актом в сфере труда является Кодекс законов о труде, принятый 9 декабря 1971 года и вступивший в действие с 1 апреля 1972 года. За время своего существования КЗоТ неоднократно изменялся и дополнялся. В одних случаях эти изменения и дополнения касались отдельных видов трудовых отношений, в других — они значительно обновляли содержание Кодекса в целом. Наиболее крупные из них — Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1988 года и Закон Российской Федерации от 25 сентября 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР». Данные нормативные акты отражают различные этапы обновления КЗоТ. Изменения, внесенные в КЗоТ Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1988 года, восприняли тенденцию централизованного регулирования трудовых отношений, когда императивные нормы составляли основное содержание трудового законодательства. Известно также, что вносимые в КЗоТ изменения в период существования союзного государства, как правило, инкорпорировали нормы Союза ССР в республиканские нормы.
Закон Российской Федерации от 25 сентября 1992 года — первый Закон, обновивший содержание КЗоТ в условиях новой России, которая после принятия 12 июня 1990 года Декларации о независимости стала суверенным государством. Изменения и дополнения, внесенные данным Законом в КЗоТ, учитывали не только становление России как независимого государства с самостоятельной системой законодательства, но и новый этап в развитии экономики, когда формируемые рыночные отношения потребовали расширения договорного регулирования сферы труда с целью согласовать интересы работодателей и работников. Вместе с тем перенесение центра тяжести в регулировании на соглашение, договор не должно означать ослабления роли государства. В условиях перехода к рыночной экономике государство призвано нейтрализовать негативное воздействие рынка на трудовые отношения (отсутствие гарантий предоставления работы, наличие неконкурентоспособных организаций, ухудшение по объективным причинам финансового положения хозяйствующих субъектов и другое), содействовать фактическому равенству работодателей и лиц наемного труда — экономически неравных, но провозглашенных юридически равными субъектами трудового договора, устанавливать минимальные гарантии для всех работников и отдельно для лиц, нуждающихся в социальной защите, определять процедуру достижения соглашения участниками трудовых отношений, поскольку договорное регулирование должно вестись по соответствующим правилам, обязательным как для работников и их представителей, так и для работодателей, регламентировать порядок разрешения индивидуальных и коллективных разногласий, если участники трудового процесса не могут прийти к соглашению, а также решать и другие вопросы, призванные защитить интересы человека труда. Эти вопросы частично решались путем внесения соответствующих изменений и дополнений в КЗоТ после 25 сентября 1992 года, в принятых за последние годы социальных Законах — Законе Российской Федерации от 11 марта 1992 года «О коллективных договорах и соглашениях» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 24 ноября 1995 г.), Федеральном законе от 23 ноября 1995 года «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» и других. Вместе с тем трудовое законодательство существенно не обновилось. Нужен новый Трудовой кодекс, соответствующий современному уровню развития рыночных отношений. Отсутствие такого кодекса отрицательно сказывается на состоянии законодательства о труде в целом, поскольку при принятии конкретных решений по отдельным вопросам не обеспечивается взаимосвязь между правовыми нормами, регулирующими трудовые отношения. 1998 год должен стать годом принятия нового Трудового кодекса, призванного реформировать трудовое законодательство России. При подготовке нового Трудового кодекса необходимо выработать общее отношение к его концепции. Какие исходные принципиальные положения правового регулирования труда он должен отразить? Трудовой кодекс призван заинтересовать работодателя в развитии производства, в создании рабочих мест и улучшении условий труда, способствующих проявлению работниками своих способностей. В то же время его цель состоит в усилении социальной защиты тех, кто в ней особенно нуждается. Следовательно, одна из основных задач Трудового кодекса — сбалансировать интересы работодателей и работников. В действующем КЗоТе практически не реализована идея социального партнерства, помогающая находить компромиссные решения с учетом интересов и предпринимателей и лиц наемного труда. Новый Трудовой кодекс должен закрепить такие принципы партнерства, как полномочность представителей сторон, равноправие сторон, свобода выбора и обсуждение вопросов, составляющих содержание коллективных договоров, соглашений, добровольность принятия обязательств, реальность обеспечения принимаемых обязательств. Необходимо также четко определить полномочия работодателей в управлении трудом и полномочия представителей работников в деле защиты интересов лиц наемного труда. Нельзя ограничиваться только прямыми запретами на односторонние действия работодателей. Защита интересов работников должна быть более гибкой. В условиях плюрализма необходимо закрепить принцип равенства полномочий представительных органов, обязанность работодателей вступать в отношения с любым из этих представительных органов. Одно из важных направлений готовящегося Трудового кодекса — учет новой роли субъектов Российской Федерации в регулировании трудовых отношений, основанной на том, что трудовое законодательство — предмет совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместной компетенции издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному закону. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов о труде субъектов Российской Федерации федеральному закону действует последний. Эти исходные положения совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов применительно к трудовому законодательству целесообразно конкретизировать в новом Трудовом кодексе, с тем чтобы не допустить парада законов и разбалансирования федерального законодательства о труде. Важно определить круг вопросов в сфере труда, которые должны решаться только на федеральном уровне. К таким вопросам следует отнести: — установление основополагающих начал правового регулирования трудовых отношений; — установление минимального (гарантированного) уровня трудовых прав и социальных гарантий работникам (продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемые отпуска, охрана труда); — установление минимального размера оплаты труда; — определение процедуры заключения коллективных договоров и соглашений; — установление порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; — организация надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда; — определение особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников; — регулирование социального страхования. Что касается правомочий субъектов Российской Федерации в сфере труда, то они достаточно широки. Более того, при закреплении в Трудовом кодексе положений, которые подлежат применению на всей территории Российской Федерации, не возникнет ситуации, когда нормативные акты субъектов Российской Федерации следует отменять по причине их противоречия федеральным законам. Субъекты Федерации, принимая законы и иные нормативные акты о труде, вправе: — повышать за счет собственных средств уровень трудовых прав и социальных гарантий работникам по сравнению с уровнем, установленным федеральными органами государственной власти; — детализировать, конкретизировать и дополнять правила, установленные федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, в целях улучшения положения работников. В отдельных случаях субъекты Федерации вправе принимать нормативные акты по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. При подготовке Трудового кодекса следует решить и другие вопросы концептуального характера. Один из них — о понятии трудового законодательства. Здесь есть два варианта: указать, что законодательство о труде состоит только из законов, среди которых ведущее место принадлежит Трудовому кодексу, или придерживаться существующего понятия трудового законодательства, которое состоит из федеральных законов и иных правовых нормативных актов — указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и других. Более предпочтительна позиция узкой трактовки понятия законодательства о труде, включающего в себя только законы, среди которых особую роль играет Трудовой кодекс. Это дает возможность повысить стабильность законов в сфере труда, лучше обеспечить их превалирующее значение перед иными нормативными правовыми актами, регулирующими трудовые отношения. Исходя из нового понятия трудового законодательства, отсылочные нормы Трудового кодекса должны содержать отсылку к законодательству, если имеются в виду федеральные законы, или к законам и иным нормативным правовым актам, если соответствующие вопросы решаются в различных правовых нормативных актах, включая законы. Новый Трудовой кодекс, который придет на смену действующему Кодексу законов о труде, должен отразить общую тенденцию развития трудового права, которое наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда. Эта дифференциация определяется различными факторами: природно — климатическими условиями (Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»), исполнением государственной и муниципальной службы (Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»), профессиональными особенностями (нормативные акты о труде работников транспорта, образования и другие), особенностями работодателей в лице акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и др. (Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» и т. д.). При определении содержания соответствующих статей Трудового кодекса можно использовать действующие законы, предусматривающие особенности регулирования отдельных категорий работников. Вместе с тем в необходимых случаях требуется корректива отдельных положений с учетом практики их применения. Рассмотрим этот тезис применительно к Федеральному закону от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах». Известно, что среди работников, заключивших трудовой договор с акционерным обществом, могут быть как акционеры, так и лица, не являющиеся владельцами акций. Их различие не относится к сфере трудовых отношений. Регулирование труда работающих в акционерных обществах по трудовому договору осуществляется в соответствии с общими нормами трудового законодательства. Исключение составляют лишь лица, образующие исполнительный орган общества. Как указано в Федеральном законе «Об акционерных обществах», на отношения между обществом и единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и/или членами коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции) действие законодательства Российской Федерации о труде распространяется в части, не противоречащей положениям настоящего Федерального закона. Это означает, что если Закон «Об акционерных обществах» устанавливает правила, не предусмотренные общими нормами трудового законодательства, то применяются правила Закона. Они предусматривают следующие особенности. Во-первых, с директором (генеральным директором) заключается срочный трудовой договор <*>. Этот договор после избрания директора общим собранием от имени акционерного общества подписывается председателем совета директоров (наблюдательного совета) общества или лицом, уполномоченным советом директоров (наблюдательным советом) общества. Максимальный срок такого договора — пять лет. ——————————— <*> Здесь и далее имеются в виду также члены коллегиального исполнительного органа акционерного общества (правления, дирекции).
Во-вторых, срочный трудовой договор с директором может досрочно расторгаться по решению общего собрания акционеров. На практике возник вопрос, какое основание увольнения в данном случае должно применяться. Некоторые полагают, что досрочное расторжение трудового договора по решению общего собрания должно производиться только по основаниям, предусмотренным действующим трудовым законодательством, например по пункту 2 статьи 33 КЗоТ. Однако с таким выводом нельзя согласиться. Прежде всего при регулировании трудовых отношений лиц, образующих исполнительный орган общества, главенствует не КЗоТ, а Закон «Об акционерных обществах». Кроме того, во многих случаях применение конкретного основания расторжения трудового договора, предусмотренного КЗоТ, практически невозможно. Так, не всегда отрицательное отношение акционеров к директору акционерного общества объясняется его недостаточной квалификацией, дающей возможность применить пункт 2 статьи 33 КЗоТ. Могут быть и другие мотивы, не зависящие от квалификации директора: неудовлетворительные результаты работы акционерного общества, связанные с невыполнением смежниками обязательств по заключенным договорам, личная нескромность директора, использующего средства общества для удовлетворения своих интересов. Более того, акционеры, принимая решение о досрочном прекращении полномочий директора (генерального директора), не обязаны его мотивировать. Согласно пункту 4 статьи 69 Федерального закона об акционерном обществе общее собрание акционеров вправе в любое время расторгнуть договор с директором (генеральным директором), если уставом общества решение этого вопроса не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества. При досрочном прекращении полномочий директора (генерального директора) его увольнение должно оформляться со ссылкой на Федеральный закон «Об акционерных обществах». Примерная формулировка увольнения: «уволен по решению общего собрания акционеров — пункт 4 статьи 69 Федерального закона об акционерных обществах». На практике возник и иной вопрос, связанный с досрочным прекращением полномочий лиц, образующих исполнительный орган общества. Он касается руководителей структурных подразделений акционерного общества, работающих по трудовому договору, заключенному на неопределенный срок, и избранных членами правления. Подлежат ли они увольнению с должности руководителя структурного подразделения, если по решению общего собрания акционеров прекращаются их полномочия в качестве члена правления акционерного общества? По нашему мнению, их трудовые отношения, возникшие на основании трудового договора, заключенного на неопределенный срок, продолжают действовать, однако в целях защиты прав этих работников от необоснованного увольнения целесообразно при избрании их членами правления заключать дополнительно соглашение по типу соглашения о совмещении профессий. При прекращении полномочий члена правления дополнительное соглашение теряет свою юридическую силу, но продолжает действовать трудовой договор о выполнении работы по должности руководителя структурного подразделения. Третья особенность трудовых отношений директора (генерального директора) с акционерным обществом заключается в том, что Федеральный закон «Об акционерных обществах» ввел ограничение на совмещение лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа общества (директором, генеральным директором), должностей в органах управления других организаций. Такое совмещение допускается только с согласия совета директоров (наблюдательного совета) общества по основному месту работы директора (генерального директора). Нуждается в четком решении вопрос об ответственности директора (генерального директора) перед акционерным обществом за убытки, причиненные обществу его виновными действиями. Некоторые полагают, что эти лица несут материальную ответственность, предусмотренную трудовым законодательством, поскольку в Законе об акционерных обществах оговорено, что ответственность за убытки возникает в том случае, если иные основания и размер ответственности не установлены федеральными законами. Ссылка на иные законы, под которыми понимаются законы в сфере труда, неправомерна. Трудовое законодательство не содержит специальных норм, устанавливающих материальную ответственность руководителей организаций, заключивших трудовой договор. Они несут ответственность на общих основаниях с другими работниками. Однако в данном случае Закон об акционерных обществах особо выделяет ответственность лиц, образующих исполнительный орган общества. Обращает на себя внимание, что данный Закон устанавливает единые правила ответственности как для членов совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества (директора, генерального директора) и/или членов коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), так и для управляющей организации или управляющего, выполняющих полномочия исполнительного органа по гражданско — правовым договорам. В Федеральном законе «Об акционерных обществах» предусмотрена ответственность за убытки, причиненные обществу. Термин «убытки», в отличие от термина «ущерб», используемого в трудовом законодательстве, применяется в гражданском законодательстве, поэтому ответственность перечисленных выше лиц является гражданско — правовой ответственностью. Новый Трудовой кодекс помимо принципиальных положений правового регулирования трудовых отношений должен решить и конкретные вопросы, возникающие в сфере труда между работниками и работодателями. Одним из таких вопросов, вызывающих значительные трудности на практике, является вопрос о суммировании отпусков. КЗоТ, предусматривая продолжительность ежегодного отпуска и виды дополнительных отпусков, не содержит нормы о порядке их суммирования. Лишь в отношении работников, находящихся в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях, в статье 251 КЗоТ указано, что им дополнительные отпуска предоставляются сверх установленных ежегодных отпусков. В течение длительного времени, исходя из Постановления Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР от 19 апреля 1991 года «О повышении социальных гарантий для трудящихся», определившего, что до принятия нового российского законодательства сохраняются порядок и условия предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных законодательством, вопрос о суммировании отпусков был урегулирован разъяснением Минтруда России от 25 июня 1993 года «О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством». Смысл этого разъяснения сводился к следующему: базовым отпуском для суммирования дополнительных отпусков является отпуск продолжительностью 12 рабочих дней. Поэтому дополнительные отпуска суммируются с отпуском в 12 рабочих дней. В тех случаях, когда общая продолжительность отпуска менее 24 рабочих дней, предоставляется 24-дневный отпуск. Если же с учетом дополнительных отпусков продолжительность отпуска более 24 рабочих дней, работник имеет право на этот отпуск. Например, продолжительность отпуска за работу с вредными условиями труда — 12 рабочих дней, продолжительность дополнительного отпуска за стаж работы — три рабочих дня. Общая продолжительность отпуска составляет 27 рабочих дней (12 + 12 + 3). Однако 17 июля 1996 года Минтруд России отменил свое разъяснение от 25 июня 1993 года, поскольку оно было признано недействительным (незаконным) решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 июня 1996 года. Согласно этому решению дополнительные отпуска должны присоединяться к ежегодному оплачиваемому отпуску установленной законом продолжительности. В настоящее время продолжительность этого отпуска — не менее 24 рабочих дней в расчете на шестидневную рабочую неделю (ст. 67 КЗоТ). Вместе с тем отмена разъяснения Министерства труда от 25 июня 1993 года полностью не решила проблему суммирования отпусков, поскольку сохраняет свое действие Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 19 апреля 1991 года, допускающее суммирование дополнительных отпусков к отпуску продолжительностью 12 рабочих дней. Новый Трудовой кодекс должен предусмотреть норму о предоставлении дополнительных отпусков сверх установленных ежегодных отпусков продолжительностью не менее 24 рабочих дней в расчете на шестидневную рабочую неделю (или не менее 28 календарных дней, если продолжительность отпуска будет установлена в календарных днях). Новый Трудовой кодекс призван внести серьезные коррективы в решение проблемы перевода на другую работу. Суть этих корректив — восстановить роль трудового договора в определении условий труда. К сожалению, понятие перевода на другую работу, содержащееся в действующем КЗоТе, дает возможность работодателю перемещать работников, не считаясь с договорными условиями. Такие перемещения обосновываются производственными интересами, которые понимаются работодателями весьма широко. Необходимо усилить роль трудового договора в установлении условий труда, указав, что согласие работника требуется не только на изменение трудовой функции, но и на поручение работы с изменением существенных условий труда. Внесение соответствующего изменения в нормы о переводе на другую работу будет означать, что условия трудового договора не могут быть изменены в одностороннем порядке. Нуждается в решении и другой вопрос — об изменении существенных условий труда при продолжении работы по той же специальности, квалификации, должности. Более логично выделить этот вопрос в самостоятельную статью, поскольку изменение существенных условий труда без изменения трудовой функции работника не относится к переводу на другую работу. В этой статье целесообразно предусмотреть две новеллы. Первая заключается в том, что работодатель обязан предложить работнику имеющуюся в организации другую работу, если прежние существенные условия труда не могут быть сохранены по обстоятельствам, не зависящим от работодателя, а работник не согласен на продолжение работы в новых условиях. Вторая новелла касается формы извещения работника об изменении существенных условий труда не позднее чем за два месяца: работник должен быть извещен в письменной форме. Нуждается в решении и вопрос о компенсации морального вреда. Федеральным законом от 17 марта 1997 года впервые в трудовое законодательство была включена норма о компенсации морального вреда. Такая компенсация предусматривается в случае увольнения без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения либо незаконного перевода на другую работу. Это дало основание некоторым судам считать, что в остальных случаях нарушения трудовых прав работников не может быть вынесено решение о компенсации морального вреда. Как известно, до изменения редакции статьи 213 КЗоТ Законом от 17 марта 1997 года моральный вред мог возмещаться не только при незаконном увольнении и незаконном переводе, но и при неправомерном применении дисциплинарных взысканий, отказе от перевода на другую работу в соответствии с медицинскими рекомендациями и в других случаях, если гражданину причинены физические и нравственные страдания действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие ему другие нематериальные блага. Моральный вред возмещался со ссылками на статьи 151 и 152 Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть применялись по аналогии нормы Гражданского кодекса в силу отсутствия соответствующих норм в трудовом законодательстве (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1994 г. «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» <*>). Нет причин отказываться от этой практики и в настоящее время. Если предъявляется требование о компенсации причиненных работнику нравственных и физических страданий в связи с незаконным увольнением и незаконным переводом на другую работу, то решение суда о возмещении работнику денежной компенсации принимается в соответствии со статьей 213 КЗоТ Российской Федерации. При совершении работодателем других незаконных действий, нарушающих личные неимущественные права работника или другие нематериальные блага, применяются по аналогии соответствующие нормы гражданского законодательства. ——————————— <*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 3 С. 9.
Новый Трудовой кодекс должен содержать общую норму о возмещении морального вреда вне зависимости от того, какими неправомерными действиями работодателя причинены работнику физические и нравственные страдания. Такое решение усилит ответственность работодателя за соблюдение трудового законодательства, повысит защиту трудовых прав работника. При подготовке нового Трудового кодекса следует учесть различные положения принятого в 1994 — 1995 годы Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая и часть вторая), влияющие на регулирование трудовых отношений. К ним относятся: виды юридических лиц и их деление на коммерческие и некоммерческие организации, понятие коммерческой тайны и ответственность за ее разглашение, возмещение морального вреда при нарушении личных неимущественных прав и других нематериальных благ, гражданско — правовые договоры, связанные с трудовой деятельностью (договор подряда, договор возмездного оказания услуг), и другие. Есть и иные вопросы, требующие своего решения на уровне базового закона в сфере труда. Принятие нового Трудового кодекса, о необходимости которого указывалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, будет серьезным шагом по реформированию всего трудового законодательства России.
