(Кирилловых А. А.) («Журнал российского права», 2008, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВУЗА: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович — юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии.
Функционирование любой организации, в том числе высшего учебного заведения, обеспечивается его правовым статусом. Справочные издания определяют правовой статус как совокупность прав и обязанностей различных субъектов права, их правовое положение <1>. ——————————— <1> См., напр.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. VI. С. 655; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 1042.
Особенности правового статуса для каждого субъекта раскрываются применительно к отрасли права, определяющей сферу правоотношений, участником которых тот или иной субъект становится, реализуя при этом ту или иную группу субъективных прав и обязанностей. Субъекты административного права — различные органы и организации, функционирующие или соприкасающиеся со сферой исполнительной власти. Административно-правовой статус определяет административную правоспособность как проявление общей правоспособности через основные характеристики субъекта права в сфере государственно-управленческих отношений, которые имеют властно-содержательную природу <2>. Неотъемлемым элементом таких правоотношений является обязательная их сторона — властный субъект — орган государственной власти. ——————————— <2> См.: Минашкин А. В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. N 1; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.
Статус субъекта в административной (публичной) области общественных отношений имеет принципиальное значение. Реализация прав и обязанностей субъекта характеризует административную правоспособность и одновременно другое правовое явление — административную правосубъектность, которые не равнозначны. Между тем смешение понятий приводит к тому, что исследователями отмечается не только взаимообусловленность правового статуса и правосубъектности <3>, что справедливо, но и их отождествление <4>, в том числе в семантическом значении <5>, при этом во главу угла ставится правовой статус, характеризующий одновременно и правоспособность (статику), и дееспособность (динамику). Способность стать участником конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей, и наоборот, правосубъектность показывает нормы о его полномочиях <6>. ——————————— <3> См.: Бараненков В. В. Соотношение понятий «правовое положение», «правовой статус» и «правосубъектность» юридического лица // Юридический мир. 2006. N 2; Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 115. <4> См.: Сергиенко Р. А. Налоговая правосубъектность организации // Финансовое право. 2002. N 2. <5> Кудашкин В. В. Специальная правоспособность субъектов гражданского права в сфере действия общего запрета // Государство и право. 1999. N 5. С. 47. <6> См.: Бараненков М. М. Указ. соч.
Исходным в определении вопроса о возможности возникновения и развития соответствующих правоотношений с участием субъекта права является именно правосубъектность, поскольку предполагает наличие у субъекта правового статуса. Иными словами, способность стать участником конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей. В определенном смысле данный вывод подтверждает мнение Д. В. Винницкого о том, что указанные категории «характеризуют одно и то же правовое явление, поскольку ограничение способности участия в различных правоотношениях предполагает ограничение возможности осуществлять некоторые права и обязанности» <7>. ——————————— <7> Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 11.
На наш взгляд, понятия «правовой статус» и «правосубъектность» следует определять как тождественные категории, когда административно-правовой статус высшего учебного заведения образует правовое положение юридического лица в административных правоотношениях. Представление об административно-правовом статусе вуза можно получить путем рассмотрения его связующих частей, компонентов, характеризующих структуру статуса. В литературе компоненты статуса коллективного субъекта <8> определены различным образом. ——————————— <8> Под коллективным субъектом (коллективным образованием) в административном праве понимаются различного рода объединения граждан, представляющие собой организации (государственные и негосударственные).
П. И. Кононов предлагает в структуру административно-правового статуса юридических лиц включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной сфере правонарушения <9>. ——————————— <9> См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П. И. Кононова. М., 2006. С. 88.
В свою очередь, по мнению Д. Н. Бахраха, административно-правовой статус коллективного субъекта определяется структурой, состоящей из следующих основных блоков: 1) целевой: цели, задачи, функции деятельности организации; 2) структурно-организационный: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; 3) компетенционный: подведомственность дел и властные полномочия организации <10>. В то же время некоторые авторы полагают, что правоспособность, дееспособность и деликтоспособность выступают в качестве предпосылок определения правового статуса и поэтому не учитываются при построении его структурных элементов <11>. ——————————— <10> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 27 — 28. <11> См.: Бунеева Ю. А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 20.
Из анализа образовательного законодательства следует, что в качестве элементов правового статуса вуза выделяются вид, организационно-правовая форма, наличие или отсутствие государственной аккредитации, что является недостаточным для его характеристики. Как считает Д. Н. Бахрах, содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих факторов: 1) является он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является ли он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру <12>. ——————————— <12> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 24 — 25.
В юридических исследованиях существуют различные, хотя в целом и схожие точки зрения относительно определения компонентов административно-правового статуса вузов, где за основу берется административно-правовая характеристика статуса организации. Выделяют такие основные компоненты статуса вуза, как программный — цели и задачи; правовые основания организации вуза; функции, права и обязанности и его ответственность; правовой режим управления вузом, структура и функции его администрации <13>. В дополнение к перечисленным компонентам указывают также гарантии реализации прав, организационно-правовую форму, наличие государственной аккредитации, вид высшего учебного заведения <14>. ——————————— <13> Барабашова Н. С. Правовой статус вузов в СССР. М., 1976. С. 16. <14> Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 68 — 75.
В такую структуру могут быть включены и иные элементы в зависимости от характеристики конкретного высшего учебного заведения, роли и места вузов во взаимодействии с иными субъектами административного права, особенностей их участия в административных правоотношениях. Учитывая характер, многообразие вузов, выполняющих реализацию общезначимых публичных функций в социальном аспекте, в структуру их административно-правового статуса, на наш взгляд, необходимо включать следующие элементы: место вуза в системе федеральных (региональных) и местных органов власти: подведомственность (подчиненность) конкретному публичному органу либо иной вид юридической связи с публичными органами; общие и специальные цели создания и деятельности вуза; публичные задачи, решение которых возлагается на вуз; публичные функции, выполняемые вузом; административные права (полномочия) вуза; административные обязанности вуза; компетенция вуза; публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения. Таковы наиболее важные структурные компоненты в организации и деятельности высшего учебного заведения, позволяющие оптимально определить правовой статус вуза как субъекта административных правоотношений. Рассмотрим их более подробно. Место вуза в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Административное и образовательное законодательство позволяет в зависимости от характера связей с публичными органами все высшие учебные заведения разделить на два вида: 1. Вузы, включенные в систему (находящиеся в ведении) какого-либо государственного органа или органа местного самоуправления. Это, например, высшие учебные заведения, подведомственные Федеральному агентству по образованию, система вузов Министерства сельского хозяйства РФ, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию. 2. Вузы, не входящие в систему каких-либо публичных субъектов. К их числу можно отнести негосударственные высшие учебные заведения, т. е. вузы, создаваемые частными лицами (гражданами и организациями). Их деятельность регулируется (координируется) частными собственниками и только на уровне общих требований — органами специальной компетенции (например, Министерством образования и науки РФ). Общие и специальные цели создания и деятельности вуза. Цель создания и деятельности образовательной организации выражает целевой компонент в ее статусе. В общем, цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в положениях, уставах и иных управленческих актах цель конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций <15>. ——————————— <15> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 25.
Цели высших учебных заведений формируются на основе некоммерческого характера их деятельности, а также необходимости обеспечения реализации в пределах предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере функционирования, т. е. публичного интереса. Вузы, являясь образовательными учреждениями как некоммерческие организации, в противоположность коммерческим не имеют цели извлечения прибыли, создаются с заранее определенной целью — оказание образовательных услуг. При этом некоторые цели вузов, например предпринимательская деятельность (ст. 47 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании»), производны от их первоначальных (публичных) установок и применительно к образовательной деятельности являются условием обеспечения определенной социальной потребности <16>. ——————————— <16> См.: Дрыга М. А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий // Финансовое право. 2006. N 6.
Цель деятельности учреждения производна от функций учредителя. Функциональная зависимость вузов обусловлена целями самого государства в лице публичного собственника. Между тем такая постановка вопроса не всегда отражает фактическую практику отношений. Цель функционирования высшей школы — обеспечение удовлетворения потребностей граждан в высшем образовании. Если учредителем высшего учебного заведения является орган государственной власти, то цели деятельности вуза являются продолжением его компетенции. Однако учредителями негосударственных вузов являются субъекты частного права (физические и юридические лица), которые преследуют иные цели, хотя и выполняют общественно значимые функции. При этом общие целевые установки вузов достаточно четко определяют их место в реализации обеспечения государственных направлений деятельности. Так, например, п. 1.8 Устава Вятской государственной сельскохозяйственной академии закреплено, что деятельность Академии направлена на развитие образования и науки путем реализации образовательных программ начального профессионального, среднего профессионального образования, послевузовского и дополнительного профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей) <17>. Такие же основные цели деятельности и у иных вузов <18>. ——————————— <17> Устав Вятской государственной сельскохозяйственной академии. Кировская область, 2006. <18> См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Москва, 2006.
Таким образом, высшие учебные заведения создаются для реализации направлений государственной политики в сфере высшего образования, служат обеспечению взаимодействия с гражданами и юридическими лицами по поводу предоставления государственных образовательных услуг. Решение вузами публичных задач. Цели создания и деятельности высших учебных заведений определяют задачи функционирования вузов. Задачи, реализуемые высшими учебными заведениями в непосредственной сфере их деятельности, имеют публичный характер. Публичные задачи высшего учебного заведения — это общественно значимые вопросы, решение которых возложено на вуз с целью достижения целей его функционирования. Нормативные акты формулируют общие задачи деятельности вузов, например формирование у обучающихся гражданской позиции либо удовлетворение потребностей общества и государства в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадрах высшей школы. С учетом анализа уставов отдельных высших учебных заведений можно выделить: 1. Общие задачи вузов, определяемые общими целевыми установками их деятельности: удовлетворение потребности личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии <19>; удовлетворение потребностей Российской Федерации в специалистах нового типа, способных вносить вклад в развитие гражданского общества; укрепление и совершенствование правового государства, экономический и социальный прогресс России <20>; удовлетворение социально-экономических потребностей общества в квалифицированных специалистах соответствующего уровня образования <21>. ——————————— <19> См., напр.: Устав Российской академии живописи, ваяния и зодчества. Москва, 1996; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва, 2006; Устав Дальневосточного государственного технического рыбохозяйственного университета. Владивосток, 1997. <20> См.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва, 1998. <21> См.: Устав Дальневосточного государственного технического рыбохозяйственного университета. Владивосток, 1997.
2. Специальные задачи вузов, определяемые их образовательной деятельностью: правовая, экономическая, управленческая, финансовая и иная подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководителей и специалистов государственных и коммерческих организаций, граждан и др. <22>; подготовка, профессиональная переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов РФ, работников органов местного самоуправления, а также работников организаций любой формы собственности <23>. ——————————— <22> См.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Москва, 2006; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Российской школы частного права. Москва, 1995. <23> См.: Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва, 2005; Устав Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва, 2006.
Публичные функции, выполняемые вузом. Публичные функции вуза определяют его место в системе задач публичного управления, отражают реализацию государственной политики в сфере образования. Они характеризуются целевыми установками — удовлетворением потребностей общества в высшем и послевузовском профессиональном образовании. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государственная политика в сфере образования основывается, в частности, на следующих принципах: непрерывность и преемственность процесса образования; интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования; конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников; государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования. Исходя из этого, основными направлениями публичной деятельности высших учебных заведений являются: осуществление образовательной деятельности, подготовка специалистов; переподготовка и повышение квалификации работников различных отраслей; осуществление научных исследований в различных областях; обеспечение государственных гарантий (равного доступа к получению высшего образования, мер поддержки студентам и аспирантам и т. п.). Права и обязанности вуза. Административные права и административные обязанности представляют собой основное содержание административно-правового статуса вуза, являются ключевым элементом в его структуре. Следует обратить внимание на понятие «права и обязанности». С учетом имеющихся их определений в теории права попытаемся дать собственную характеристику данных категорий с точки зрения административного права. Административное право вуза представляет собой установленную нормами административного права юридически обеспеченную возможность совершения вузом определенного юридически значимого действия с целью реализации возложенных на него функций и задач публичного характера. Административная обязанность вуза представляет собой установленную нормами административного права юридически обеспеченную и безусловную необходимость совершения высшим учебным заведением определенного юридически значимого действия в целях реализации возложенных на него публичных функций и задач. Так, в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, выдают выпускникам документы государственного образца о соответствующем уровне образования с официальной символикой Российской Федерации (п. 2 ст. 7); самостоятельно формируют свою структуру (п. 3 ст. 8); получают общественную аккредитацию (п. 8 ст. 10); вправе проводить дополнительные испытания профильной направленности при приеме для обучения (п. 1 ст. 11); могут создавать государственно-общественные объединения типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов и комиссий (п. 3 ст. 15); обладают на праве оперативного управления зданиями, сооружениями, имущественными комплексами, оборудованием, а также иным необходимым имуществом потребительского, социального, культурного и иного назначения (п. 1 ст. 27); имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования выделенные им в установленном порядке земельные участки (п. 3 ст. 27); вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества (п. 4 ст. 27) и т. д. Указанные права вузов реализуются ими посредством повседневной деятельности для достижения публичных целей. Однако административные права и административные обязанности высших учебных заведений не имеют единого объема у всех вузов, поскольку их совокупность, виды и характер зависят от включенности высшего учебного заведения в государственный механизм публичного управления, места вуза в системе органов исполнительной власти, их роли в реализации конкретных направлений в деятельности указанных органов. Основная обязанность высшего учебного заведения — реализация целей их деятельности в строгом соответствии с предоставленными им правами определяется необходимостью обеспечить выполнение обозначенной учредителем вуза функции. Из общей обязанности вытекают специальные обязанности вуза: осуществлять образовательную деятельность на основании лицензии, в соответствии с государственными образовательными стандартами; представлять соответствующие документы и информацию при прохождении процедур лицензирования и государственной аккредитации; осуществлять в установленном порядке оперативный и бухгалтерский учет результатов своей работы, вести статистическую, бухгалтерскую и налоговую отчетность. В литературе обсуждался вопрос о наличии у учреждений управленческой власти в отношении лиц, пользующихся их услугами <24>. В настоящий период такая позиция, определяемая концепцией внутренней административно-публичной деятельности, позволяет рассматривать органы управления вуза как административно-властные структуры не только в отношении сотрудников этих учреждений, но и в отношении физических лиц, временно находящихся в этих учреждениях в целях получения определенных услуг. Например, ректор высшего учебного заведения осуществляет управление не только в отношении преподавателей сотрудников вуза, но и в отношении находящихся в нем на обучении студентов <25>. ——————————— <24> См.: Бахрах Д. Н. Учреждение и его администрация // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 5. <25> См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для высших учебных заведений / Под ред. П. И. Кононова. 2006. С. 100 — 101.
В связи с этим можно выделить два вида вузов: 1. Вузы, наделенные внутренними административными правами и обязанностями. К их числу могут быть отнесены как государственные (муниципальные), так и негосударственные вузы. Под сферу их административных полномочий подпадают граждане и организации, которые вступают во внутренние правовые связи с вузом. Внутренние административные права и обязанности вуза закрепляются (находят отражение) в индивидуальных правовых актах (приказах, распоряжениях) позитивного содержания в отношении как сотрудников (прием на работу, избрание на должность заведующего кафедрой, декана факультета), так и студентов (предоставление академического отпуска, перевод с платной формы обучения на бюджетное место). Кроме того, полномочия вузов реализуются в актах, связанных с применением мер дисциплинарного принуждения (замечание, выговор, исключение из числа студентов). Отдельно в актах могут быть урегулированы вопросы организации деятельности и отдыха указанных лиц, оказание бесплатно либо за плату государственных социально-культурных (образовательных) услуг. 2. Вузы, наделенные внутренними и частично внешними административными правами и обязанностями, выполняющие публичные функции. Это вузы, реализующие публичную компетенцию государственного (муниципального) органа, в систему которого они входят. К таким высшим учебным заведениям могут быть отнесены, например, вузы, находящиеся в ведении Федерального агентства здравоохранения и социального развития или Министерства внутренних дел. Они реализуют установленный объем полномочий указанных органов, в том числе осуществляют подготовку кадров для системы здравоохранения, МВД, выполняют функции государственного заказчика при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и т. п. Компетенция вуза. Принципы государственной политики в области образования определяют объективный подтекст образования как социального института. Законом РФ «Об образовании» установлены светский характер образования, плюрализм и свобода в образовании, демократический государственно-общественный характер управления образованием (ст. 2). Отмечается переход от жесткой централизации к управлению содержанием образовательной деятельности, образованием вообще, что ведет к автономии вузов <26>, проявляющейся через частноправовые элементы правового управления, обусловленные формированием и развитием самоорганизации и самоуправления в образовательных учреждениях (организациях). ——————————— <26> См., напр.: Андиева М. С. Особенности управления образованием в Российской Федерации (правовой аспект) // Право и образование. 2003. N 6. С. 160; Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования как социокультурная функция государства // Право и образование. 2004. N 3. С. 83.
Развитие автономии в различных сферах жизни вузов связывается с их новым юридическим статусом — общественное управление, сохранение традиционных прав и свобод, открытость функционирования, диверсификация автономии, повышение ответственности руководства вузов <27>. ——————————— <27> См., напр.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М., 2005.
Принципы автономии высшего учебного заведения, как правило, находят отражение в уставах высших учебных заведений <28>. ——————————— <28> См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва, 1998; Устав Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. Москва, 2002.
Предоставление вузам автономии — основополагающий принцип организации деятельности высшей школы, который в данном случае, является методом закрепления компетенционных норм — собственных ресурсов правового регулирования вузов. Как полагает Ю. А. Тихомиров, посредством использования методов правового признания способов нормативной саморегуляции достигается сочетание государственного управления и самоуправления <29>. ——————————— <29> Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 8 — 9.
При этом, на наш взгляд, самоуправление выступает способом выражения автономии вуза, формой опосредования которой является саморегуляция. Автономия определяет связь с другим правовым явлением — компетенцией, которая проникает и в частные сферы общественной жизни. В ряде случаев ученые приходили к выводу о том, что правоспособность и компетенция — далеко не равнозначные понятия, не совпадающие друг с другом и не являющиеся составной частью друг друга <30>. ——————————— <30> Пушкин А. А. Компетенция государственных хозяйственных органов как особая форма проявления их административно-хозяйственной правосубъектности // Правоведение. 1965. N 3. С. 41.
Как определяют авторы Словаря административного права, частью правового статуса коллективного субъекта права является компетенция, которая состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения и носящих внешневластный характер. Ее элементы включают в себя права и обязанности, связанные с определением власти, участие в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты, подведомственность, правовое закрепление круга объектов, на которые распространяются властные полномочия <31>. ——————————— <31> См.: Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 32.
С другой стороны, компетенция представляет собой комплексную нормативно оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа, организации, должностного лица, иного служащего в сфере государственного или общественного управления <32>. Однако раскрыть понятие компетенции только через публичное правомочие нельзя. Оно приобретает различное звучание — в одном случае как отражающее традиционный смысл — официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел <33>, а в другом — не имеющее публичной природы, полномочие в хозяйственной сфере <34>. ——————————— <32> См.: Словарь административного права. С. 169. <33> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 554. <34> См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2006.
Понятие компетенции не может отождествляться с понятием правоспособности в административной сфере. Не случайно в настоящее время компетенция рассматривается не только как неотъемлемый компонент определения функций (прав и обязанностей) государственного аппарата, но также частных структур — корпоративная компетенция <35>. ——————————— <35> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2005.
Компетенция включает в себя специфические и всегда конкретные, непосредственно следующие из закона права и условия регулирования правоотношений <36>. ——————————— <36> Пушкин А. А. Правовые формы управления промышленностью в СССР. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Харьков, 1964.
По мнению Е. М. Жамбиевой, «…такие права, как право на наименование, автономию, самоуправление, орган руководства, являются конституирующими, обусловливающими возможность обладать правами специального характера» <37>. ——————————— <37> См.: Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985. С. 88.
На наш взгляд, под компетенцией следует понимать установленную на нормативном уровне возможность реализации принадлежащих юридическому лицу по праву объема полномочий в установленной сфере деятельности. Законодательство об образовании содержит целый ряд норм, устанавливающих определенные права и обязанности вуза как его компетенцию. Компетенция и административные права высших учебных заведений соотносятся как часть и целое. При этом на уровне образовательного законодательства природа компетенции проявляется в основном в реализации административных прав вуза , связанных с осуществлением регулирования внутренней жизни вуза. Организация структуры, органов управления (общего собрания (конференции) работников, учебного совета, кафедр) высшего учебного заведения является самостоятельной сферой его полномочий. Развитие компетенции вузов находится в прямой зависимости от степени их автономии, которая характеризуется не конкретным набором прав и обязанностей, а определяет сферу (область) их усмотрения, закрепленную в настоящий момент нормативно. Публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения. Еще в советский период ряд ученых полагали возможным признать организации субъектами административной ответственности <38>. В настоящее время административно-деликтное законодательство однозначно определяет юридических лиц как потенциальных участников общественных отношений, связанных с привлечением их к административной ответственности. ——————————— <38> См., напр.: Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.
Справедливо отмечается, что административная ответственность представляет собой тот вид юридической ответственности, который применяется при совершении правонарушений в публично-правовой сфере, к которой относится и сфера образования <39>. ——————————— <39> См.: Спасская В. В., Линская Ю. В. К вопросу об установлении административной ответственности за нарушения законодательства в области образования // Журнал российского права. 2007. N 8.
Соответственно, вузы как юридические лица также являются субъектами административной ответственности, которая составляет элемент их административно-правового статуса. В сфере административно-правовых отношений ответственность высшего учебного заведения может носить как общий, так и специальный характер. К общим административно-правовым составам правонарушений, за которые вузы несут административную ответственность, можно, например, согласно положениям КоАП РФ отнести: нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27); нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3); нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7); нарушение требований пожарной безопасности (ст. 20.4). В свою очередь, в соответствии с нормами КоАП РФ государственные вузы могут быть привлечены к ответственности за: нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14). Кроме того, в отношении государственных вузов могут быть применены меры бюджетной ответственности — блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, наложение штрафа (ст. 282 БК РФ). Негосударственные вузы также выступают субъектами административной ответственности за те правонарушения, которые предусмотрены общими нормами об административной ответственности юридических лиц. В нормах образовательного законодательства, имеющего специальный (тематический) характер, установлены особенности юридической ответственности вузов. При этом образовательное законодательство ограничивается общими формулировками в определении образовательных нарушений. Специальная ответственность вузов может быть установлена: за невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; за качество образования своих выпускников; за жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; за нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (п. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). Вуз несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Следовательно, в зависимости от статуса учредителя вузы могут нести публично-правовую ответственность — административную и финансовую. Законодательство в этой сфере еще слабо развито, и на уровне федеральных нормативных актов необходимо решить вопрос об отдельных видах правонарушений в области образования, в том числе в деятельности вузов. Пунктом 4 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» установлено, что физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В связи с этим, например, предлагается дополнить соответствующими положениями образовательное законодательство <40> либо КоАП РФ <41>. ——————————— <40> См.: Каплюк М. А. Органы управления высшим учебным заведением: проблемы разграничения полномочий и ответственности // Право и образование. 2007. N 5. С. 30. <41> См.: Спасская В. В., Линская Ю. В. Указ. соч.
Вопросы ответственности высшего учебного заведения тесным образом переплетены с реализаций мер регулирования качества образования: лицензированием и государственной аккредитацией <42>. ——————————— <42> См.: Куров С. В. К разработке механизма защиты прав субъектов образовательной деятельности // Право и образование. 2007. N 6. С. 33.
За нарушения в сфере образовательной деятельности и норм образовательного законодательства предусмотрена возможность приостановления действия лицензии высшего учебного заведения, а также ее аннулирования. При этом неурегулированным остается порядок привлечения к ответственности. Такое административное наказание, как лишение специального права, неприменимо к юридическим лицам, поскольку лицензия (разрешение) не является, с точки зрения содержания закона, специальным правом, хотя ранее подобные меры применялись к юридическим лицам <43>. ——————————— <43> См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 117.
Поскольку законодателем оставлены без внимания административно-правовые вопросы соблюдения вузом лицензионных требований, то процедура лишения вуза лицензии происходит вне рамок административного процесса, что определяет потребность закрепления процессуальных особенностей принятия решения о привлечении к подобной ответственности в административном законодательстве. Что касается лицензирования, то в КоАП РФ предусмотрены составы правонарушений в области предпринимательской деятельности (гл. 14) и против порядка управления (гл. 19). Однако в целях наиболее полного регулирования деятельности вузов следует установить такой вид административно-правовой санкции, как приостановление действия и (или) лишение лицензии образовательного учреждения высшего профессионального образования, при этом распространить на данные правоотношения нормы административного законодательства о лишении специального права. Кроме того, с точки зрения соблюдения принципов юридической ответственности следует согласиться с мнением Т. В. Архипенко и А. В. Макарова о наложении соответствующего взыскания за образовательные правонарушения в порядке и в соответствии с процедурой, определенной КоАП РФ <44>, что исключит неправомерные действия органов государственного контроля. Закрепление вопросов о санкциях и порядке их применения в КоАП РФ будет соответствовать системности законодательства и принципам его применения. ——————————— <44> См.: Архипенко Т. В., Макаров А. В. Соотношение административной и бюджетной ответственности // Административное право и процесс. 2005. N 4.
Таким образом, проведенный анализ позволяет нам прийти к выводу о том, что под административно-правовым статусом высшего учебного заведения следует понимать совокупность его прав, обязанностей и компетенции, определенных целями, задачами деятельности, функциями вуза во взаимоотношениях с органами государственного управления в зависимости от уровня его автономии, организационно-правовой формы, наличия (отсутствия) государственной аккредитации.
