Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 октября 2004 года
В. В. ИЛЮШИН
В. В. Илюшин, юрист.
Конституция Российской Федерации в ст. 37 закрепляет право каждого на труд, а также на защиту от безработицы. Труд является основным источником материального благополучия человека. Однако в условиях рыночных отношений, чаще по независящим причинам, не каждый гражданин способен реализовать свои способности к труду. В таких случаях Конституция гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39). Один из таких случаев — безработица — предусмотрен Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ) «О занятости населения в Российской Федерации» (далее — Закон о занятости, Закон).
Одной из гарантий государства в области занятости является обеспечение социальной поддержки (ст. 12 Закона). Для безработных граждан социальная поддержка заключается в выплате им пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости, оказании материальной помощи.
Жизнь показывает, что провозглашенные Конституцией и воспроизведенные в Законе о занятости социальные гарантии государства во многом носят декларативный характер. С каждым «дальнейшим совершенствованием законодательства о занятости» (ст. 14 Закона) правовой статус безработных граждан неуклонно снижается.
В обширный массив законодательства в сфере занятости населения, основу которого составляет Закон о занятости, входят иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, многочисленные ведомственные акты. Специальной литературы, посвященной этому законодательству, почти не выпускается. Издававшиеся ранее комментарии к КЗоТ РФ в основном пересказывали текст Закона, не опираясь на практику его применения. Государственные телеканалы вещают о «западной» безработице и молчат о проблемах российской. Поэтому работодатели не знают о существовании в Законе главы пятой, которых она непосредственно касается, а рядовые граждане, не имеющие работы, о статусе безработного.
Любой закон должен иметь ясное и четкое словесное выражение правовых норм с изложением их в простой и доступной форме. Закон о занятости изначально этим требованиям не отвечал. Последующие изменения и дополнения не облегчали, а затрудняли его применение. Правовая неопределенность Закона такова, что, кроме непосредственных правоприменителей, в ней, вероятно, не может разобраться даже Верховный Суд РФ. Для сравнения скажем, что вслед за Законом о занятости были приняты Законы «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (04.07.1991) и «О защите прав потребителей» (07.02.1992). На их практику применения указанный орган оперативно отреагировал в Постановлениях Пленума от 24.08.1993 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и от 29.09.1994 N 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей». «Старший брат» из этой троицы аналогичной чести до настоящего времени не удосужился.
В подтверждение сказанного остановимся вкратце на наиболее броских положениях Закона, влияющих на его применение и на правовое положение безработных граждан.
Из названия Закона видно, что предметом его регулирования являются общественные отношения в сфере занятости. Определение термина «занятость» дано в ст. 1 — это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей и приносящая им, как правило, заработок, трудовой доход. Деятельностью, приносящей, как правило, заработок, является работа по трудовому договору. С момента приема гражданина на работу его отношения с работодателем регулируются законодательством о труде.
Преамбула Закона, отдельные его статьи говорят о содействии занятости. В период, предшествующий трудоустройству, государство в лице органов службы занятости оказывает гражданам содействие в поиске подходящей работы (ст. 15 Закона), в случае отсутствия такой возможности присваивает им статус безработного, выплачивает социальное пособие, оказывает другие услуги. Содействие занятости работающего населения Закон возлагает на работодателей (ст. 25). Представляется целесообразным сосредоточить в Законе нормы только о правовом положении незанятого населения, назвав документ «О содействии занятости населения в Российской Федерации», и вынести за его рамки нормы о содействии занятости со стороны работодателей. Кроме того, в п. 3 ст. 13 Закона содержится норма, согласно которой гражданам, увольняемым из организаций в связи с сокращением численности или штата, гарантируется после увольнения сохранение очереди на получение жилья по прежнему месту работы, а также возможность пользоваться лечебными учреждениями, а их детям — детскими дошкольными учреждениями. Эти льготы гарантируются, если они предусмотрены в коллективном договоре организации. Содержание коллективного договора определяется соглашением работодателя и работников. Условия об указанных гарантиях на практике, как правило, в коллективных договорах отсутствуют. Поэтому данная норма Закона является неработающей.
Статья 2 Закона содержит перечень граждан, являющихся занятыми. В частности, наряду с другими, к ним относятся:
работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 настоящего Закона);
временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей.
Разъединяет этих граждан то, что они расположены в разных абзацах правовой нормы, объединяет общее обстоятельство — наличие трудовых отношений с работодателем. По смыслу фразы «а также… сезонные, временные работы» сезонные и временные работники находятся за рамками трудовых отношений. В соответствии с трудовым законодательством с этими работниками заключается трудовой договор. По трудовому договору работают также безработные граждане, участвующие в общественных работах. Для отдельных граждан, указанных в п. 3 ст. 4 Закона, участие в таких работах является основанием для снятия статуса безработного. Остальные безработные граждане могут привлекаться к общественным работам только с их согласия с сохранением статуса безработного и права на получение социального пособия. С учетом сказанного рассматриваемые положения Закона удобнее изложить проще и доступнее, одним предложением примерно в следующей редакции: «…работающие по трудовому договору, за исключением безработных граждан, участвующих с их согласия в общественных работах».
В первоначальной редакции Закона занятыми считались граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, включая фермеров, а также члены производственных кооперативов. С 20 апреля 1996 года граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, заняли место в отдельном абзаце (в настоящее время исключенном), другие стали именоваться «занимающимися предпринимательской деятельностью», а члены производственных кооперативов оказались «соседями» тех, кто выполняет работу по гражданско-правовым договорам. По смыслу нововведения предприниматель мог иметь статус безработного, если он фактически не занимался предпринимательской деятельностью и, соответственно, не имел дохода. Однако органы службы в этом отказывали, ссылаясь на его регистрацию в качестве предпринимателя. Позиция судов в таких ситуациях была неоднозначной.
Гражданин К., имея статус безработного, решил открыть собственное дело, зарегистрировавшись в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя без образования юридического лица. Как занятый, он был снят с учета в центре занятости с прекращением выплаты пособия по безработице. По разным причинам К. фактически к предпринимательской деятельности в течение 6 месяцев не приступал. Его заявление о восстановлении статуса безработного на основании ст. 2 Закона о занятости службой занятости оставлено без удовлетворения с разъяснением о возможности встать на учет в качестве безработного на общих основаниях. При этом он терял право на получение пособия по безработице в процентном отношении к своему среднему заработку. Суд, рассмотрев жалобу К., обязал центр занятости восстановить ему статус безработного с выплатой пособия по безработице за прошлое время. Решение суда, мотивированное фактическим отсутствием занятости и конституционными гарантиями, оставлено в силе кассационной инстанцией.
Другой суд принял противоположное решение. Гражданка Г. оспаривала в судебном порядке последний вид своей трудовой деятельности, полагая, что таковой является работа по трудовому договору, расторгнутому в связи с сокращением штата, а не предпринимательство. Суд установил, что свидетельство о государственной регистрации Г. в качестве индивидуального предпринимателя аннулировано после прекращения трудовых отношений. Доводы истицы о том, что она предпринимательской деятельностью фактически не занималась и не имела никаких доходов, судом не приняты во внимание. В удовлетворении жалобы было отказано. В обоих судебных делах имелась соответствующая информация налоговых органов. Статьей 3 Закона органам службы занятости права требовать от граждан такой информации не предоставлено.
Действующая в настоящее время редакция ст. 2 Закона переименовала граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, в лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей. Не везет этим гражданам не только в терминологии их правового положения, но и как безработным. В этом качестве они приравнены к лицам, впервые ищущим работу (например, выпускникам школ), а также к длительно (более года) неработающим. Все они могут претендовать на пособие по безработице в размере 30% величины прожиточного минимума в субъекте РФ. Кроме того, их могут ждать другие неприятные последствия. Если бы указанная гражданка Г. имела стаж работы по трудовому договору, например, 35 лет, различные поощрения за длительный и безупречный труд, то при наличии других условий она не может рассчитывать на досрочный выход на пенсию. Единственным препятствием является злополучное свидетельство о регистрации в качестве предпринимателя, аннулированное после расторжения трудового договора.
К занятым с 7 мая 1999 года относятся учредители (участники) организаций (за некоторыми исключениями). Представим себе следующую ситуацию. Несколько человек, работающих по трудовому договору, решили создать организацию в наиболее распространенной в наше время организационно-правовой форме акционерного общества (АО). Для достижения поставленной цели они, в соответствии со ст. 1041 ГК РФ, заключают договор о совместной деятельности, в котором определяются права и обязанности каждого из них по созданию общества. С этого момента эти лица являются учредителями организации (ст. 98 ГК РФ). Для выполнения договорных обязательств необходимо располагать свободным временем. Граждане увольняются с работы и, как незанятые, регистрируются в центре занятости в качестве безработных, предъявив трудовую книжку с записью о прекращении трудового договора. Предположим, что они занимаются организационными вопросами с сохранением трудовых отношений. С момента государственной регистрации общества оно считается созданным (ст. 51 ГК РФ), а учредители становятся участниками (акционерами) общества. В связи с прекращением трудового договора они на общих основаниях также могут быть зарегистрированы в качестве безработных, оставаясь при этом акционерами. Сказанное относится к учредителям (участникам) организаций других организационно-правовых форм, а также к членам производственных кооперативов. Для отказа в присвоении статуса безработного необходимо располагать доказательствами принадлежности граждан к учредителям, участникам, акционерам, членам кооператива. Реальная жизнь исключает такую возможность.
Сведения об индивидуальном предпринимателе содержатся в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, а сведения об учредителях — в Едином государственном реестре юридических лиц. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» эти сведения являются открытыми и общедоступными. Они в случаях, установленных федеральными законами, представляются бесплатно регистрирующим органом, названным в ст. 7 данного Закона, органам, а также определенным федеральными законами лицам. Такой случай предусмотрен ст. 16 Закона о занятости, согласно которой «органы службы занятости обмениваются на безвозмездной основе с… налоговыми органами… сведениями, необходимыми каждой из сторон для выполнения своих функций». Для реализации положений ст. ст. 2, 3, 25, 35 Закона о занятости, в частности отслеживания занятых граждан в целях исключения с их стороны злоупотребления правом, формирования банка данных о свободных вакансиях, осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями своих обязанностей, орган службы занятости должен располагать соответствующей информацией о вновь зарегистрированных юридических лицах и индивидуальных предпринимателях. На практике получить необходимые сведения от налоговых органов практически нет возможности.
Пункт 1 статьи 3 Закона устанавливает четыре условия для присвоения статуса безработного. Ими являются: трудоспособность гражданина, отсутствие работы и заработка (дохода), регистрация в целях поиска подходящей работы, поиск работы и готовность приступить к ней. Порядком регистрации безработных граждан, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 года N 458, предусмотрено дополнительное условие — невозможность трудоустройства гражданина в течение 10 дней со дня его регистрации в целях поиска подходящей работы (п. 16 Порядка). Из числа названных обратим внимание на отсутствие работы и на ее поиск. Закон не содержит четкого определения термина «работа». Во взаимосвязи с «гражданами, самостоятельно обеспечивающими себя работой», к работе можно отнести выращивание на подсобном участке овощей и фруктов, разведение домашнего скота, разгрузку вагонов и т. д., приносящие случайный доход. По этому пути шла практика недалекого прошлого, когда органы службы занятости не ставили на учет в качестве безработных сельских жителей. Причина отказа — наличие в личном хозяйстве земельного участка, свиньи или коровы. Такой труд считался «работой» с получением «дохода».
Чтобы получать пособие по безработице, гражданин должен искать работу и быть готовым приступить к ней. Необходимость данного положения Закона не вызывает сомнений. Фраза из Закона «ищет работу» предполагает наличие доказательств поиска работы. А какие обстоятельства могут быть такими доказательствами — заявление о приеме на работу с резолюцией работодателя об отказе в заключении трудового договора, свидетельские показания? Единственным «аргументом» со стороны гражданина могут быть слова «работу ищу, но не могу найти». Пунктом 9 Порядка регистрации установлено, что в целях содействия в трудоустройстве гражданину может быть предложен план самостоятельного поиска работы. В конце девяностых годов это право органов службы занятости превратилось в их обязанность навязывать безработным «обходные бегунки». Из-за высокого уровня безработицы они выдавались как гражданам, регистрируемым в целях поиска подходящей работы, так и безработным гражданам. Последние, не получая из-за длительных задержек пособия по безработице, вынуждены были ходить и бегать (кто как мог) по организациям, чтобы собрать необходимое количество подписей и печатей. Дело доходило до того, что кадровые службы организаций на дверях своих кабинетов вешали объявления: «С бегунками из центра занятости не принимаем». Несмотря на длительный срок действия Закона, словосочетание «ищут работу» остается до настоящего времени в неизменном виде.
Кроме поиска работы, как было отмечено, гражданин должен проявить готовность приступить к ней. Чаще всего проблемы с этим возникают у женщин, имеющих малолетних детей. Допустим, в орган службы занятости обратилась женщина, уволенная из организации по собственному желанию в связи с уходом за ребенком в возрасте до 14 лет. Данная формулировка причины увольнения предоставляет женщине льготы и преимущества, влияющие, например, на сроки сохранения непрерывного трудового стажа, размеры пособия по безработице и др. В то же время она может быть препятствием для присвоения статуса безработного, так как свидетельствует о неготовности приступить к работе. По этому вопросу часто возникают разногласия между женщиной и органом службы занятости. Если ребенок женщины посещает дошкольное учреждение, она без проблем признается безработной на общих основаниях. Сложности возникают, когда женщина ссылается на уход за ребенком бабушкой или дедушкой. Доказательств этому, конечно, не бывает.
При наличии всех условий решение о признании гражданина безработным принимается органом службы занятости по месту жительства гражданина. Согласно ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где граждане постоянно или преимущественно проживают. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» уточняется место жительства — это жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает. Названным Законом введено также понятие «место пребывания» — место временного проживания. Согласно п. 10 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в редакции Постановления Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, осуществлялась на срок не более шести месяцев. Указанная норма в редакции Постановления Правительства РФ от 14.08.2002 N 599 временные рамки регистрации по месту пребывания не содержит. В этой связи на практике имеют место случаи, когда гражданин, имея регистрацию по месту жительства, зарегистрирован также по месту пребывания с фактическим нахождением в месте пребывания в течение длительного времени (до нескольких лет) и на значительном расстоянии от места жительства (до сотни км.). Здесь место пребывания трансформируется в место преимущественного проживания, что в соответствии со ст. 20 ГК является местом жительства. Тем не менее органы службы занятости отдают предпочтение регистрации по месту жительства гражданина, отказывая ему в присвоении статуса безработного по месту пребывания.
Простому человеку трудно разобраться в разнице между регистрационным учетом по месту пребывания и по месту жительства. Защитить свои права он может путем обращения в суд. Так и поступил гражданин М., зарегистрированный по месту жительства в одном районе области. Фактически в течение ряда лет он проживал у родственников в другом районе области, где был зарегистрирован по месту пребывания. Все это время М. состоял в трудовых отношениях с организацией, расположенной в месте пребывания. После увольнения, оставаясь зарегистрированным по месту пребывания, М. обратился в местный центр занятости для постановки на учет в качестве безработного. На основании ст. 3 Закона о занятости в просьбе было отказано. Отказ последовал также со стороны центра занятости по месту жительства со ссылкой на отсутствие возможности поиска подходящей работы из-за фактического проживания М. в другом районе. Суд, рассмотрев жалобу М., обязал центр занятости по месту пребывания зарегистрировать его в качестве безработного, применив ст. 20 ГК РФ. При этом суд указал, что регистрация по месту жительства является одним из доказательств проживания на жилплощади, она не может служить единственным основанием для реализации конституционных прав и свобод. Органы службы занятости самостоятельно подобного решения принять не могут, опасаясь формального нарушения требования закона.
Имеют место случаи, когда гражданин, прибывший в Российскую Федерацию из стран ближнего зарубежья, приобретает на законных основаниях (например, по договору купли-продажи) жилое помещение, но из-за бюрократических проволочек регистрирующих право собственности на недвижимость органов не может своевременно зарегистрироваться по месту жительства. Проживая в собственном жилом помещении, он не может иметь статус безработного.
В соответствии со ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ. В то же время, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Определении от 5 октября 2000 года N 199-О, «регламентируя реализацию права каждого на защиту от безработицы… законодатель вправе предусмотреть в федеральном законе определенные организационно-учетные правила, в частности, в целях исключения злоупотребления правом». В силу этого регистрация безработного по месту жительства не может рассматриваться как ограничение государственных гарантий занятости. В приведенном случае с гражданином М. речь идет не об ограничениях конституционных прав, а о невозможности их реализации как по месту жительства, так и по месту пребывания без судебного решения. Для устранения этой невозможности необходимо не судебное, а законодательное решение по данному вопросу.
Пункт 2 ст. 28 Закона предусматривает, что время получения гражданином пособия по безработице и некоторые другие периоды безработицы не прерывают трудового стажа. От продолжительности непрерывного трудового стажа зависит размер пособия по государственному социальному страхованию. Правила исчисления непрерывного стажа утверждены Постановлением Совмина СССР от 13 апреля 1973 г. N 252. Они, естественно, не учитывают рыночные отношения и связанную с ними безработицу. Как совместить эти Правила с указанной нормой Закона? Какие сроки для сохранения трудового стажа применять между увольнением гражданина с работы и регистрацией в качестве безработного или, наоборот, между снятием статуса безработного и поступлением на работу? На этот повседневный вопрос нет даже консультаций со стороны соответствующих органов.
Закон о занятости не содержит норм, предусматривающих возможность индексации несвоевременно выплаченных пособий по безработице с учетом индекса роста потребительских цен. Пункт 3 ст. 30 Закона в первоначальной редакции предусматривал индексацию всех видов пособий и других выплат безработным в установленном законом порядке. В то время «установленного порядка» не существовало. Единственным способом индексации социальных выплат являлось повышение государством их минимального уровня. В п. 3 ст. 28 Закона в редакции от 20 апреля 1996 года появилась отсылочная норма к Закону РСФСР от 24 октября 1991 года «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР». Последний широкое применение нашел в 1996 — 1998 годах, когда из-за высокого уровня безработицы и недостаточности средств в Государственном фонде занятости массовым явлением стали длительные задержки выплат пособий по безработице. «Живыми» их можно было получать только в судебном порядке. Удовлетворяя исковые требования безработных, суды индексировали пособия, применяя указанный Закон. Порой суммы индексации равнялись либо превышали сумму пособий. Между тем в соответствии со ст. 1 данного Закона индексация государственных пенсий и пособий должна производиться только в централизованном порядке, в соответствии с принятыми органами законодательной и исполнительной власти решениями. Таких решений не принималось, отсутствовал механизм реализации Закона, на что в свое время обращал внимание Верховного Совета РФ и Правительства РФ Конституционный Суд РФ. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ в пункте 3 ст. 28 Закона о занятости законодатель поменял шило на мыло, отослав к безымянному федеральному закону.
Статья 55 Конституции РФ запрещает государству издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены только в исключительных случаях, предусмотренных законом. Если государство из-за экономических трудностей не может повышать жизненный уровень безработных, то оно должно придерживаться разумной стабильности правового регулирования, не ухудшая правового положения субъектов. Вносимые в Закон о занятости многочисленные изменения и дополнения, не отменяя и не умаляя в целом права безработного на пособие по безработице, постоянно ограничивают его размер. Ущемляются и другие социальные права. Подтвердим сказанное конкретными положениями Закона.
В первоначальной редакции Закон предусматривал «потолок» пособия по безработице, равный среднему заработку в субъекте Российской Федерации. Максимальный размер пособия в редакции Закона от 20 апреля 1996 года уже не может превышать величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации (далее — прожиточный минимум). Разница между первым и вторым максимумами может составлять несколько порядков.
Федеральным законом от 10 января 2003 года N 8-ФЗ в Закон о занятости внесены изменения и дополнения, вытекающие из Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», других законодательных актов РФ. В частности, он дополнен перечнем уважительных причин увольнения по собственному желанию, влияющих на размер стипендии, пособия по безработице и на период его выплаты. Непонятно, чем руководствовался законодатель, включая их в Закон о занятости, об упоминании которого в Трудовом кодексе не нашлось места (в отличие от КЗоТ РФ, предусматривавшего след для поиска Закона). Большинство этих причин увольнения содержится в действующем законодательстве Союза ССР. К тому же речь идет о расторжении трудового договора занятым гражданином — работником. Наконец, настольным документом работодателя является не Закон о занятости, а Трудовой кодекс. Если возникла необходимость освежить память кадровых служб, то надо было поступить каким-то иным образом. Сейчас же они, не зная даже о примере увольнения по собственному желанию в связи с необходимостью ухода за ребенком в возрасте до 14 лет, приведенном в п. 5.6 Инструкции по заполнению трудовых книжек, утвержденной Постановлением Минтруда России от 10.10.2003 N 69, а также работающие граждане «бомбят» органы службы занятости вопросами, не имеющими непосредственного отношения к их функциям.
Обратим внимание на некоторые из включенных в Закон причин. Одной из них является нарушение работодателем коллективного или трудового договора. Данное основание увольнения не нашло практического применения в бывшем Союзе ССР, вряд ли оно будет применяться в настоящее время. В самом деле, при существующем правовом беспределе какой работодатель отважится портить свою репутацию указанием в трудовой книжке причины увольнения, связанной с длительной задержкой выплаты заработной платы? Поэтому, не получая несколько месяцев подряд зарплаты, работники вынуждены увольняться по стандартной формулировке — собственному желанию, не имея на то волеизъявления.
Пункт 10 ст. 77 ТК РФ во взаимосвязи с его ст. 83 в числе оснований прекращения (а не расторжения) трудового договора указывает на обстоятельства, не зависящие от воли сторон. Одним из них является наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений. К ним относятся военные действия, катастрофы, стихийные бедствия и другие форс-мажорные обстоятельства. При этом данное обстоятельство должно быть признано таковым решением Правительства РФ. Рассматриваемое основание прекращения трудового договора Законом о занятости отнесено к уважительным причинам увольнения по собственному желанию, то есть по инициативе работника. Причем для такого увольнения признания обстоятельства чрезвычайным Правительством РФ не требуется. Увольнение по инициативе работника должно происходить с соблюдением процессуального механизма, установленного ст. 80 ТК. О какой процедуре увольнения можно говорить, например, в условиях землетрясения или наводнения? И все же допустим, что работник, предупреждая работодателя о своем увольнении, в заявлении по незнанию или в спешке не укажет на чрезвычайные обстоятельства и он будет уволен «по собственному желанию». Его ожидают отрицательные последствия, предусмотренные тем же Законом о занятости. В связи с указанными противоречиями возникает вопрос: каким из двух Законов следует руководствоваться работодателю и работнику в сложившейся ситуации? Напрашивается ответ: Законом о занятости, так как в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее. Интересно узнать ответ на поставленный вопрос авторов перечня уважительных причин увольнения по собственному желанию.
Однако вернемся к размерам пособия по безработице. Те граждане, которые уволены по собственному желанию, признаваемому законом уважительной причиной, имеют право, при наличии других условий, на пособие по безработице в процентном отношении к среднему заработку с периодом его выплаты в течение 12 месяцев. При этом, как было сказано, максимальный размер пособия не может превышать прожиточного минимума. Эти же граждане, но уволенные просто «по собственному желанию», могут рассчитывать на пособие только в процентном отношении к прожиточному минимуму с периодом его выплаты в течение 6 месяцев. Разница между первым и вторым способами исчисления пособия может составлять значительную сумму.
О периодах выплаты пособия заметим следующее. В соответствии с абзацем первым п. 4 ст. 31 каждый период выплаты пособия не может превышать 12 месяцев в течение 18 календарных месяцев. Согласно абзацу второму п . 5 указанной статьи общий период выплаты пособия не может превышать 36 календарных месяцев. С учетом этих положений схема выплаты и перерывов в выплате пособия выглядит следующим образом: 18 мес. (12 мес. + перерыв 6 мес.) + 18 мес. (12 мес. + перерыв 6 мес.).
Для граждан, указанных в абзаце втором п. 4 ст. 31 Закона, каждый период выплаты пособия не может превышать 6 месяцев в течение 12 календарных месяцев. С учетом этих положений схема выплаты и перерывов в выплате пособия логически должна выглядеть следующим образом: 12 мес. (6 мес. + перерыв 6 мес.) + 12 мес. (6 мес. + перерыв 6 мес.). Общий период выплаты пособия составляет не 18 календарных месяцев, предусмотренных нормой, а 24 календарных месяца. «Упущенные» законодателем 6 месяцев имеют существенное значение в случаях, когда отдельным безработным гражданам, согласно п. 4 ст. 35 Закона, необходимо осуществлять продление периода выплаты пособия по безработице.
Далее. Истекли общие периоды выплаты пособия по безработице. Что должен делать орган службы занятости в такой ситуации? Напрашивается ответ — снять гражданина с регистрационного учета. Однако п. 2 ст. 35 Закона данный случай в качестве основания для снятия статуса безработного не предусматривает. Из этого следует, что гражданин может продолжать его иметь до назначения пенсии по старости, но без материальной поддержки.
Действие Федерального закона N 8-ФЗ распространяется на случаи увольнения граждан из организаций после вступления этого Закона в силу, т. е. с 14 февраля 2003 года. Гражданам, уволенным из организаций до указанной даты, пособие по безработице назначается по нормам старой редакции Закона о занятости. Согласно введенному новшеству органам службы занятости придется применять одновременно нормы двух редакций Закона, оглядываясь на случаи увольнения год, два, пять лет назад.
От граждан, уволенных по собственному желанию, перейдем к лицам, высвобождаемым в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников. Данная категория безработных граждан, согласно ст. 31 Закона в редакции от 20 апреля 1996 года, имела право на пособие по безработице со дня присвоения статуса безработного. Это право просуществовало три года. В соответствии с внесенными Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. N 85-ФЗ дополнениями в ст. 31 пособие по безработице им стало начисляться с первого дня по истечении периода, в течение которого за ними сохраняется средняя заработная плата по последнему месту работы.
Пункт 2 ст. 35 Закона в редакции от 19 апреля 1991 года предусматривал право безработного гражданина по предложению службы занятости на досрочный, но не ранее чем за два года до установленного законодательством срока, выход на пенсию. Соответственно этому праву корреспондировала обязанность органа службы занятости выдать органу социального обеспечения предложение о назначении досрочной пенсии. Законом РФ от 15 июля 1992 г. N 3307-1 слова о праве безработного из текста указанной нормы были исключены. Выход на досрочную пенсию стал возможным по предложению службы занятости, но с согласия безработного. А статья 32 Закона в редакции от 20 апреля 1996 года уже стала предусматривать пять условий для назначения досрочной пенсии по старости.
Характерны в этом отношении трактовки нормы Закона судебными органами. В мае 1997 года суд первой инстанции, рассмотрев жалобу гражданина Т., имевшего все необходимые условия (кроме одного — права), обязал центр занятости направить его на досрочную пенсию. Решение суда мотивировано ссылкой на норму п. 2 ст. 35 Закона в редакции от 20 апреля 1996 года, сохранившей, по мнению суда, за безработным право выхода на досрочную пенсию, поскольку она, как и ранее, осталась расположенной в главе VI «Социальные гарантии и компенсации» Закона. Кроме того, суд косвенно имел в виду ст. 55 Конституции РФ, предусматривающую случаи ограничения федеральным законом прав и свобод граждан. Тем не менее по кассационной жалобе центра занятости данное решение отменено вышестоящей судебной инстанцией, в удовлетворении жалобы было отказано.
С момента «рождения» Закон о занятости предусматривал доплаты к пособию по безработице на несовершеннолетних иждивенцев, не имеющих самостоятельных источников средств существования. Кроме того, иждивенцам могла быть оказана материальная помощь. С 14 февраля 2003 года эти выплаты прекращены. На материальную помощь могут рассчитывать безработные граждане, утратившие право на получение пособия по безработице в связи с истечением установленного периода его выплаты, то есть в шестимесячные перерывы в выплате, о которых говорилось выше. С указанной даты такая возможность появилась у граждан в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости. В период обучения гражданину выплачивается стипендия. Получая ее, он может иметь иной доход: заработную плату по трудовому договору, вознаграждение по гражданско-правовому договору и др. В результате «студент» формально оказывается в более выгодном положении, чем безработный гражданин, которому права подработать на стороне Законом не предоставлено.
В заключение обратимся к ст. 35 Закона о занятости. Ее п. 1 предусматривает возможность прекращения выплаты пособия по безработице, а п. 2 содержит императивную норму, согласно которой выплата пособия прекращается. Конечно, перечисленные в нем случаи говорят об обязанности правоприменителя. В связи с этим п. 1 необходимо уточнить, изложив его в следующей редакции: «1. Выплата пособия по безработице прекращается, она может быть приостановлена или его размер может быть сокращен органами службы занятости» — либо исключить из статьи, как раскрывающий свое содержание в последующем тексте статьи.
В числе оснований для прекращения выплаты пособия по безработице указаны попытка получения либо получение его обманным путем. Не будем говорить о способах получения денежных средств незаконным путем — их много. Вопрос заключается в том, как их возвратить государству. В соответствии с п. 3 ст. 1109 ГК РФ пенсии, пособия и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны, не относятся к неосновательному обогащению и возврату в связи с этим не подлежат. При наличии признаков преступления вина гражданина устанавливается органами предварительного следствия. В практике этих органов имеют место отказы в возбуждении уголовных дел по фактам получения пособия по безработице обманным путем в связи с недоказанностью вины гражданина, отсутствием корыстной цели, являющейся необходимым элементом субъективной стороны преступления, малозначительностью преступного деяния, незначительным материальным ущербом и др. В такой ситуации органам службы занятости приходится предъявлять иски к гражданам в порядке гражданского судопроизводства. При этом, если гражданский иск предъявляется в уголовном процессе, орган службы занятости освобождается от уплаты государственной пошлины. В случае предъявления иска в порядке гражданского судопроизводства государственную пошлину приходится уплачивать на общих основаниях, так как Законом РФ от 1 декабря 1991 года N 2005-1 «О государственной пошлине» органы службы занятости от ее уплаты не освобождены, а для этих целей финансовые средства им не выделяются.
А как поступать с долгами государству, вызванными переплатой пособия по безработице гражданам, восстановленным на работе в связи с их незаконным увольнением? Статья 1064 ГК РФ позволяет взыскать денежные суммы с работодателя, допустившего неправомерные действия при расторжении трудового договора. В этом случае он понесет двойное материальное наказание за одно и то же нарушение. Такое решение вопроса вряд ли можно назвать справедливым. Данная проблема волнует органы службы занятости не первый год. О ней много говорят и пишут, но она остается неразрешенной до настоящего времени.
Пункт 4 ст. 35 Закона предусматривает случаи, когда выплата пособия по безработице не производится. Одним из таких случаев является нахождение безработной женщины в отпуске по беременности и родам. Этот отпуск продлевает общий период выплаты пособия по безработице. На практике после родов женщина не готова приступить к работе в связи с необходимостью ухода за ребенком. По этой причине она в добровольном порядке отказывается от посредничества органов службы занятости. Пособие по безработице за четыре с половиной месяца остается по независящим от нее причинам недополученным. Ранее аналогичное положение существовало в случаях временной нетрудоспособности безработных граждан. В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. N 85-ФЗ социальная несправедливость в отношении их устранена, но продолжает существовать для беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей.
P. S. На стадии завершения работы над рукописью принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, статьей 2 которого внесены очередные существенные изменения в Закон о занятости: в порядок исчисления пособия по безработице, из политических направлений государства исключено обеспечение социальной защиты в области занятости, а из числа социальных гарантий — бесплатное медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу безработных граждан и др. Изменения вступают в силу с 1 января 2005 года.
