Игорь Мальцев, аспирант кафедры административного права УрГЮА, г. Екатеринбург.
Административная реформа в Российской Федерации привела к возникновению новых правовых институтов, таких как публичные услуги. Основным нововведением является возможность предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Должное правовое регулирование деятельности таких центров — залог успеха и эффективности реформирования отношений государства и личности.
Эволюция статуса
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стал очередным шагом в реализации административной реформы в Российской Федерации. Основное нововведение этого Закона — изменение правового статуса многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). В отличие от прежней дефиниции «многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг» <1>, согласно Закону N 210-ФЗ МФЦ — российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу одного окна. ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 N 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг».
Таким образом, эволюция правового статуса в рамках административной реформы выводит МФЦ из государственно-публичной сферы в частноправовую. На сегодняшний день подавляющее количество МФЦ являются государственными учреждениями, созданными министерствами экономического (социального) развития соответствующих субъектов РФ (их структурными подразделениями). Появление Закона N 210-ФЗ должно стать импульсом для создания МФЦ в иных организационно-правовых формах, а также внедрения в МФЦ технологий малого и среднего бизнеса, а равно и конкурентной среды между государством и коммерческими организациями <2>. ——————————— <2> Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 85.
Наряду с появлением новых возможностей неизбежно и появление новых вопросов, связанных с реализацией данного Закона и отсутствием достаточного нормативного регулирования в установленной сфере (преимущественно — подзаконных актов). Главным вопросом, без сомнения, является ответственность МФЦ. Приоритетом нормативного регулирования в данном направлении должно стать недопущение коррупции в случае создания МФЦ как коммерческой организации, деятельность которой будет направлена на систематическое получение прибыли <3>. ——————————— <3> Пункт 2 ст. 50 ГК РФ.
Регулированию многофункциональных центров посвящено всего четыре статьи. В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 16 Закона N 210-ФЗ при реализации своих функций в соответствии с соглашениями о взаимодействии многофункциональный центр обязан обеспечивать защиту информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом, а также соблюдать режим обработки и использования персональных данных. Таким образом, Законом презюмируется доступ МФЦ к любой ограниченной в доступе информации. Статья 9 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает ограничение доступа к информации, в случае если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую, налоговую, банковскую, врачебную или иную охраняемую законом тайну, а также персональные данные. Разумеется, предоставление государственных и муниципальных услуг заявителям неразрывно связано с обработкой и использованием персональных данных. При условии, если заявителем является юридическое лицо, МФЦ получает доступ к производственной и коммерческой тайне. Нормы, содержащие обязанность МФЦ обеспечивать защиту информации, являются регулятивными и не содержат положений о его ответственности. В ряде случаев, когда речь идет о доступе к государственной тайне, помимо ответственности самого МФЦ следовало бы указывать персональную ответственность лица, получившего доступ к охраняемым законом сведениям. Это свидетельствует о необходимости проведения внутренних мероприятий МФЦ, связанных с оформлением доступа того или иного лица к вышеуказанным сведениям, а равно предупреждении этого лица об ответственности в случае их разглашения <4>. ——————————— <4> Червяковский А. В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 8.
Заявитель и МФЦ
Вопрос ответственности МФЦ неразрывно связан с контролем его деятельности. Если заявитель обращается в государственный орган о предоставлении ему той или иной услуги напрямую, он обладает правами, установленными ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». С одной стороны, в случае, когда заявитель обращается в МФЦ, действие указанного Закона не распространяется на МФЦ (так как это не государственный орган и не орган местного самоуправления), а с другой — принцип одного окна делает взаимоотношение заявителя и государственного, муниципального органа нецелесообразным, так как МФЦ является посредником между ними. Так, предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется без участия заявителя (ч. 1 ст. 15 Закона N 210-ФЗ). Заявитель не сможет подать жалобу (как вид обращения гражданина РФ) непосредственно на МФЦ. В случае подачи жалобы на государственный (муниципальный) орган через МФЦ орган вправе не рассматривать такое обращение, так как МФЦ не является субъектом подачи обращения. Поэтому в случае ошибки, допущенной МФЦ или государственным (муниципальным) органом, заявителю будет непросто установить, по чьей вине предоставление государственной (муниципальной) услуги не представляется возможным или существенно усложнено (нарушение сроков предоставления услуги). Трудности вызывает соотношение административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг с государственными (муниципальными) органами, заявителями и местом МФЦ в подобных правоотношениях. Остается неясность в правовом статусе МФЦ по отношению к заявителю, следовательно, во взаимодействии МФЦ и государственного (муниципального) органа. Так, к МФЦ можно применить понятие «заявитель», закрепленное в п. 3 ст. 2 Закона N 210-ФЗ, — физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме. Осложняет положение отсутствие в МФЦ должностных лиц: требования к сотрудникам МФЦ определяются его регламентом (внутренними локальными актами). Как известно, коррупцией является злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера <5>. Сотрудникам МФЦ (созданных в организационно-правовой форме, отличной от государственного или муниципального учреждения) нельзя будет инкриминировать получение взятки, так как должностными лицами, в соответствии с УК РФ, признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Привлечь к уголовной ответственности сотрудника МФЦ можно будет за коммерческий подкуп (ч. 3 ст. 204 УК РФ), но санкция по статье заметно уступает составу «получение взятки». ——————————— <5> Подпункт «а» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Таким образом, в целях предотвращения коррупционных проявлений необходима проработка правового статуса сотрудника МФЦ. На сегодняшний день вопрос их ответственности устанавливается лишь ТК РФ, а также регламентом МФЦ (внутренними локальными актами).
МФЦ и госорганы
Взаимоотношение МФЦ и органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, также нуждается в детальном обсуждении. Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется на основании соглашений о взаимодействии (ч. 1 ст. 18 Закона N 210-ФЗ). К сожалению, Законом не установлена обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, заключать подобные соглашения. Думается, после появления возможности создавать МФЦ в любой организационно-правовой форме заключение соглашений о взаимодействии будет проходить через суд (путем подачи заявления о понуждении заключения соглашения), так как существующие МФЦ, по сути, являются государственными — были учреждены органами государственной (муниципальной) власти, а заключать соглашение о взаимодействии с коммерческим МФЦ (например, с ООО «МФЦ») орган, предоставляющий государственные (муниципальные) услуги, явно будет не заинтересован. С другой стороны, соглашение о взаимодействии является частным случаем административного договора, так как заключается с органом, обладающим властными полномочиями. В связи с этим наверняка возникнет проблема при решении вопросов ответственности в судебном порядке: является ли данное соглашение между равными сторонами, либо статус органа будет превалировать над МФЦ. Интересно, что положения об ответственности в Законе N 210-ФЗ содержатся лишь в части, касающейся соглашения о взаимодействии. В соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 18 Закона N 210-ФЗ соглашение о взаимодействии должно содержать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Формулировка пункта изначально содержит гражданско-правовые элементы исполнения обязательства, но будет ли государственный или муниципальный орган нести ответственность перед МФЦ и в какой форме? Положения об имущественной ответственности органа государственной (муниципальной) власти идут вразрез с бюджетным законодательством. Соглашение о взаимодействии, предусмотренное ст. 18 Закона N 210-ФЗ, содержит обязательные условия такого соглашения. Интересно, что в требованиях не содержится условий о вознаграждении, в связи с чем можно констатировать безвозмездность указанного соглашения. Единственным требованием имущественного характера для заключения подобного соглашения является материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре. Таким образом, при достаточном материально-техническом оснащении МФЦ (необходимая площадь помещения, доступ в Интернет) орган, предоставляющий государственные или муниципальные услуги, «должен» заключить подобное соглашение. Напомним, на сегодняшний день, спустя год после принятия Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, отсутствует должная проработка подзаконных нормативных актов — нужны постановления Правительства РФ, устанавливающие требования к заключению соглашений о взаимодействии сторон, и методическое обеспечение деятельности МФЦ, в том числе разработка методических рекомендаций по созданию таких центров и обеспечению их деятельности, типового регламента МФЦ, форм отчетности и порядка ее представления.
