(Ергашев Е. Р.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2007, N 7)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ПРОКУРОРА, УЧАСТВУЮЩЕГО В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ГРАЖДАНСКИХ И АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры, кафедра правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии, Свердловская область, кандидат юридических наук.
Для исследования вопроса о правовых средствах, применяемых органами прокуратуры Российской Федерации при осуществлении деятельности по участию в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, необходимо сначала обратиться к сущности и содержанию полномочий прокурора. Полномочия прокурора — это совокупность предоставленных государственному органу или должностному лицу субъективных юридических прав, возложенных на них юридических обязанностей, а также гарантий осуществления этих прав и обязанностей. Применительно к органам прокуратуры полномочия есть регламентированные законом возможности, предоставленные прокурору для осуществления им своих функций. Для осуществления как надзорной, так и ненадзорной деятельности органы прокуратуры в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделены соответствующими полномочиями, которые в зависимости от функций прокураторы базируются на различных принципах, таких как императивность, опосредованность прокурорской власти, использование метода убеждения как основного средства воздействия на различных субъектов и т. д. По своему целевому назначению полномочия прокурора можно подразделить на полномочия по выявлению правонарушения и полномочия по реагированию на выявленное правонарушение. Способами реализации полномочий по выявлению правонарушений являются как непосредственное восприятие прокурором самих правонарушений, например истребование приказов, распоряжений иных правовых актов и непосредственное ознакомление с ними, так и опосредованное их установление, например истребование объяснений от граждан и должностных лиц, привлечение специалистов для разрешения конкретных вопросов и т. д. Полномочия по реагированию на выявленные правонарушения устанавливаются законодателем исходя из возможностей, которыми наделяет органы прокуратуры закон. В соответствии с действующим законодательством существует две группы полномочий по устранению выявленных нарушений законности. Первая группа — это полномочия по устранению правонарушений (устранение правонарушений — полномочие, свойственное прокурору, участвующему в рассмотрении судами гражданских дел), а также причин и условий, способствующих им. Вторая — полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц. Перечисленные полномочия прокурора тесно связаны с правовыми средствами, поскольку последние вытекают из них <1>. ——————————— <1> Во многих учебниках по прокурорскому надзору под редакцией А. Ф. Козлова, А. Я. Сухарева, О. А. Галустьяна и других данный вопрос вообще не рассматривается.
Эффективному осуществлению прокурором законоохранительной функции в гражданском и арбитражном судопроизводстве способствует наличие у прокурора предусмотренных законом правовых средств для выявления, устранения и предупреждения нарушений законности. Выделение отдельных полномочий прокурора из совокупности прав, предоставленных лицам, участвующим в деле, обусловлено специальной целью участия его в процессе и, как следствие, особым правовым статусом по сравнению с другими участниками. Правовые средства представляют собой регламентированные действующим процессуальным законодательством и законодательством о прокуратуре Российской Федерации правовые действия прокуроров. Это совокупность различных действий, образующих строго определенную систему. Поскольку указанные правовые средства обусловлены полномочиями прокурора, то они, так же как и полномочия, подразделяются на два вида. К первому относятся правовые средства по выявлению правонарушений, ко второму — средства реагирования на выявленные правонарушения. Институт средств выявления нарушений законности частично используется при участии прокуратуры в рассмотрении судами гражданских дел. Данная позиция — «частично» — обусловлена следующей причиной: прокурор может лишь проводить ненадзорные проверки, допустим, за своими помощниками по участию в гражданских делах; за правовыми актами суда путем подачи частного, апелляционного, кассационного или надзорного представления с целью выявления незаконных судебных решений. Институт же средств реагирования на такие нарушения имеет место быть и выделяет подынституты: надзорные, которые также не применяются прокурором в данной сфере (протест, представление, постановление, указание и т. д.) и ненадзорные: исковое заявление, заявление, дача заключения и т. д. В научной литературе нет единого мнения о составе правовых средств на выявленные нарушения законности, а также причины и условия, их порождающие, используемых в суде. В. М. Перфильев выделяет среди них ходатайства и заключения прокурора <2>. М. И. Эриашвили среди правовых средств прокурора выделил заявления, ходатайства, заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и заключение по существу дела в целом <3>. М. В. Гадиятова упоминает о том, что современное гражданское процессуальное законодательство не позволяет выделять заключения прокурора в качестве его правовых средств. В соответствии со ст. 189 ГПК РФ прокурор дает заключения по делу в порядке ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, т. е. участия в процессе с целью дачи заключений по обязательной категории дел, предусмотренной законом <4>. ——————————— <2> Перфильев В. М. Методы и формы прокурорского надзора по выявлению и предупреждению гражданских правонарушений // Сборник аспирантских работ СЮИ. Вып. 3. 1964. С. 144 — 145. <3> Эриашвили М. И. Участие прокурора в гражданском процессе. М., 2003. С. 19. <4> Гадиятова М. В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 94.
К средствам выявления правонарушений относятся прокурорские проверки. В данном направлении прокурорской деятельности прокурорская проверка есть правовое средство, представляющее собой обследование не поднадзорных органам прокуратуры судебных органов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства. Прокурорские проверки имеют свою специфику, сущность которой заключается в том, что они касаются исполнения правовых предписаний. Особенностью прокурорских проверок является то, что они являются правовыми, поскольку прокуроры проверяют не работу поднадзорных субъектов, а соответствие деятельности субъектов либо издаваемых ими актов действующему законодательству <5>. ——————————— <5> См.: Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры // Российский юридический журнал. 2007. N 1. С. 117.
Возникает вопрос, вправе ли органы прокуратуры проводить прокурорские проверки с целью выявления нарушений законности в не поднадзорных прокуратуре судебных органах? Ответ утвердительный. Несмотря на кажущуюся на первый взгляд неправомерность подобных проверок, проведение их ни в коей мере не нарушает действующее законодательство, регламентирующее независимость судей и их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Особенность указанных проверок в том, что они направлены не на выявление нарушений законности, допущенных судом при отправлении правосудия, а на выяснение соответствия закону судебных актов, применения действующего законодательства со стороны прокуроров, участвующих в рассмотрении судами конкретных гражданских дел, а также обобщение судебной практики. Проводимые органами прокуратуры проверки как средства выявления правонарушений также подразделяются на виды по различным основаниям — признакам, по которым проводится различие. К данным признакам относятся: повод проведения проверки, объем проверки, проверяющие субъекты, целевое назначение проверки. Средства прокурорского реагирования в данном направлении деятельности представляют собой предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров по устранению выявленных нарушений законности. Средства прокурорского реагирования многочисленны, что обусловлено характером правонарушений. В связи с изменением функционального назначения органов прокуратуры, регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров, все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, также подлежат разделению на два вида: надзорные и ненадзорные. Ненадзорные средства прокурорского реагирования, применяемые в процессе участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел подразделяются на процессуальные, т. е. регламентированные процессуальным законодательством Российской Федерации (в первую очередь это ГПК РФ и АПК РФ) и непроцессуальные. К процессуальным ненадзорным средствам прокурорского реагирования относятся представления и жалобы прокуроров на незаконные судебные акты, а также исковые и иные заявления направляемые прокурорами в целях защиты законных прав и свобод социально незащищенных лиц, иски, предъявляемые прокурорами в интересах неопределенного круга лиц и в интересах всего государства в целом. Все виды процессуальных ненадзорных средств органов прокуратуры четко регламентированы действующим процессуальным законодательством. К непроцессуальным ненадзорным средствам прокурорского реагирования относятся сообщения, письма, информации и доклады прокурора о нарушениях законности, допущенных судами при рассмотрении конкретных гражданских дел. По своему целевому назначению ненадзорные средства прокурорского реагирования, применяемые при участии прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, подразделяются также на два вида: основные и сигнализационные. Основные средства — это средства прокурорского реагирования, прямо предусмотренные законом и несущие основную нагрузку (это в первую очередь акты прокурорского реагирования, а также правовые средства прокурора, предусмотренные процессуальным законодательством). Сигнализационные средства — это правовые средства, содержащие информацию о состоянии законности без требования устранения правонарушений (информационные письма, информации, доклады и т. д.).
