ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ РЕЗИДЕНТОВ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ДРУЕВА
Друева Антонина Андреевна, аспирант ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».
В статье рассмотрено правовое положение резидентов особых экономических зон; в частности, исследуется правовая природа соглашения об осуществлении деятельности на территории особой экономической зоны. Автором предложены рекомендации по совершенствованию российского законодательства.
Ключевые слова: инновационная деятельность, особая экономическая зона, резидент особой экономической зоны, соглашение об осуществлении деятельности в особой экономической зоне.
Legal status of residents of special economic zones in the Russian Federation A. A. Drueva
Drueva Antonina Andreevna, degree-seeking student of Moscow state University of law behalf PU Kutafin (MSAL).
The article considers the legal status of residents of special economic zones, in particular, investigate the legal nature of the agreement on the implementation of activities in the territory of a special economic zone is explored. The author offers recommendations for improving Russian legislation.
Key words: innovation, special economic zone, a resident of a special economic zone, the agreement on the implementation of activities in the exclusive economic activity.
Впервые в России свободные экономические зоны стали создаваться в начале 1990-х гг. При этом правовое регулирование особых экономических зон осуществлялось многими правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Как показала практика, заявленные при создании свободных экономических зон основные цели не были достигнуты. По сути, регистрация в качестве резидента свободной экономической зоны осуществлялась исключительно ради получения преференций для осуществления своей хозяйственной деятельности. В литературе неоднократно отмечалось несовершенство российского законодательства, и многими отечественными учеными-экономистами и юристами обосновывалась необходимость принятия базового федерального закона о свободных (особых) экономических зонах [1]. Общегосударственная политика по данному вопросу оставалась несформированной, это отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России, сдерживало приток иностранных инвестиций, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика [2]. 22 июля 2005 г. был принят Федеральный закон N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <1> (далее — Закон об ОЭЗ). С принятием нового единого закона было унифицировано правовое регулирование деятельности особых экономических зон (далее — ОЭЗ). ——————————— <1> Российская газета. N 162. 27.07.2005.
Согласно Федеральному закону особая экономическая зона — часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. В литературе предлагается и иное толкование существа ОЭЗ. Под ОЭЗ следует понимать часть национальной территории (иногда выделенной из общей таможенной черты государства), имеющая расширенную самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, особый режим управления и преференциальные условия экономической деятельности для иностранных и национальных предпринимателей [3]. ОЭЗ именуют также новым инструментом инновационной политики государства [4]. Согласно ст. 3 Федерального закона об ОЭЗ особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Полагаем, что существует противоречие смыслового значения между понятием особой экономической зоны и целями создания ОЭЗ, изложенными в Федеральном законе, а также сущностью регулируемых отношений. Представляется целесообразным расширить сформулированные в Федеральном законе цели создания ОЭЗ и изложить их следующим образом: особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции и осуществления иных видов деятельности, направленных на экономическое развитие региона. На территории РФ могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ. Общность целей создания и особенности ведения предпринимательской деятельности на территориях промышленно-производственных и технико-внедренческих зон, призванных способствовать диверсификации российской экономики за счет развития высокотехнологичных отраслей, позволяет характеризовать их как инновационные [5]. Настоящая статья посвящена исследованию правового положения резидентов технико-внедренческих и промышленно-производственных ОЭЗ как участников инновационной деятельности. Одним из существенных атрибутов, отличающих технико-внедренческую ОЭЗ от промышленно-производственной, помимо допустимых для резидентов видов деятельности, можно считать установленные для них территориальные ограничения. Технико-внедренческие ОЭЗ создаются не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более чем четыре квадратных километра. Промышленно-производственные ОЭЗ создаются не более чем на трех участках территории, площадь которых составляет не более чем сорок квадратных километров. Представляется, что при современных условиях развития телекоммуникационных технологий географическая компактность расположения участников инновационной деятельности, на наш взгляд, не столь важна. Кроме того, существование жестких требований к территориальным границам ОЭЗ будет иметь характер факторов, сдерживающих инновационное развитие. Особого внимания заслуживает правовое положение резидентов ОЭЗ. Так, резидентом ОЭЗ признаются индивидуальный предприниматель (только в ОЭЗ технико-внедренческого типа) или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона. При этом остается неясной ситуация со статусом индивидуальных предпринимателей. Согласно п. 3 ст. 8 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства <2>. Представляется, что индивидуальный предприниматель должен проживать (постоянно или преимущественно) на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ. Однако стоит отметить положение ч. 4 ст. 4 Закона об ОЭЗ, в котором указано, что в ОЭЗ технико-внедренческого типа не допускается создание жилищного фонда. ——————————— <2> Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (в ред. от 29.12.2012) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Российская газета. N 153 — 154. 10.08.2001.
Таким образом, создаются существенные ограничения для осуществления предпринимательской деятельности индивидуальными предпринимателями в ОЭЗ технико-внедренческого типа. Об этом свидетельствует и отсутствие на сегодняшний день индивидуальных предпринимателей в реестре резидентов ОЭЗ. Осуществление коммерческой организацией либо индивидуальным предпринимателем хозяйственной деятельности на территории ОЭЗ не может считаться достаточным основанием для признания их в качестве резидентов такой зоны. Важным условием является внесение таких субъектов уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти соответствующей записи в реестр резидентов ОЭЗ. Потенциальные резиденты вносятся в реестр исключительно после заключения соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ. В юридической науке отсутствует единое понимание правовой природы соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ. Согласно одной из точек зрения, указанное соглашение представляет собой гражданско-правовой договор [6]. Данного взгляда придерживается В. Н. Лисица [7], именуя указанное соглашение двусторонним, консенсуальным, взаимным гражданско-правовым договором. Кроме того, данное соглашение возможно отнести к числу инвестиционных договоров, поскольку соглашением может быть предусмотрена обязанность резидента ОЭЗ осуществить инвестиции и капитальные вложения в ходе осуществления деятельности на территории таких зон. И как следствие, в отношении соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ также действуют положения ГК РФ о последствиях неисполнения обязательств одной из сторон договора (ст. 15, п. 3 ст. 401 ГК РФ). Согласно другой точке зрения соглашение об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ представляет собой синтез гражданско-правового и публично-правового договоров [8]. Так, Е. А. Шаманова указывает на публично-правовую природу соглашения, заключаемого с резидентом ОЭЗ, обосновывая это тем, что данное соглашение сложно назвать договором в понимании ст. 420 ГК РФ, равно как сложно назвать обязательством по смыслу ст. 307 ГК РФ [9]. В связи с такой природой данного соглашения на него нельзя распространить действие гражданско-правовых норм об обязательствах, и в качестве санкций за осуществление резидентом ОЭЗ на территории ОЭЗ предпринимательской деятельности, не предусмотренной соглашением, устанавливается мера в виде расторжения данного соглашения в судебном порядке в связи с существенным нарушением условий соглашения <3>. ——————————— <3> П. 3 ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 30, п. 3 ч. 3 ст. 31.9 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
К. С. Свинцовой высказана точка зрения, согласно которой соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ представляет собой административный договор [10]. Полагаем, что соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ по своей правовой природе является комплексным договором, содержащим в себе элементы как гражданско-правового, так и публично-правового договора. Соглашение об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой деятельности заключается между кандидатом в резиденты особой экономической зоны, Министерством экономического развития и управляющей компанией. Содержание соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ составляют права и обязанности сторон: резидент ОЭЗ обязуется в течение срока действия соглашения осуществлять промышленно-производственную или технико-внедренческую деятельность и осуществлять инвестиции и капитальные вложения в объеме и в сроки, которые предусмотрены соглашением об осуществлении деятельности, а уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти обязуется осуществлять полномочия, предусмотренные Федеральным законом. Соглашение об осуществлении деятельности может предусматривать обязанность уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в срок, установленный соглашением об осуществлении деятельности, заключить с резидентом ОЭЗ договор аренды земельного участка, государственного и (или) муниципального имущества, расположенного в границах особой экономической зоны, для осуществления соответствующей деятельности. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации <4> максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставляемые резидентам ОЭЗ, составляет 2% их кадастровой стоимости в год. В то же время управляющая компания обязуется осуществлять необходимые действия в порядке и в пределах, которые установлены соглашением об управлении особой экономической зоной, в том числе обеспечить создание объектов инфраструктуры особой экономической зоны. ——————————— <4> Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 783 «О создании на территории г. Томска особой экономической зоны технико-внедренческого типа».
Представляется, что в соглашении об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ Министерство экономического развития наделяется властно-регулятивными полномочиями по отношению к иным участникам соглашения, что ставит его в неравное положение с иными участниками соглашения. В частности, Минэкономразвития осуществляет контроль за исполнением резидентами ОЭЗ соглашения об осуществлении деятельности, ежегодно оценивает эффективность функционирования ОЭЗ. Кроме того, обязательным этапом заключения соглашения является одобрение бизнес-плана и предварительного соглашения Экспертным советом ОЭЗ. Однако гражданское законодательство не требует никакого утверждения гражданских договоров, если не считать акта государственной регистрации, без которой они считаются недействительными. Особого внимания заслуживает порядок расторжения соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ. Расторжение соглашения допускается по соглашению сторон или судом по требованию одной из сторон в связи с существенным нарушением условий соглашения другой стороной, существенным изменением обстоятельств, а также по иным основаниям. Федеральный закон об ОЭЗ в ст. 20, 21 устанавливает следующие нарушения: 1) осуществление резидентом ОЭЗ на территории ОЭЗ предпринимательской деятельности, не предусмотренной соглашением; 2) наличие отрицательного заключения государственной экспертизы проектной документации, если в разумный срок документация не будет доработана резидентом ОЭЗ с учетом замечаний и предложений, изложенных в указанном заключении, и представлена для проведения повторной экспертизы; 3) непредставление резидентом ОЭЗ в органы управления ОЭЗ в срок, установленный соглашением, проектной документации (и результатов инженерных изысканий) для проведения государственной экспертизы и согласования; 4) неосуществление промышленно-производственной, технико-внедренческой деятельности в течение 24 месяцев подряд с момента установления органами управления ОЭЗ данного факта неосуществления такой деятельности; 5) неосуществление резидентом ОЭЗ капитальных вложений в объеме и сроки, которые предусмотрены соглашением; 6) отказ органов управления ОЭЗ заключить договор аренды земельного участка и (или) договор аренды государственного и (или) муниципального имущества; 7) иные действия резидента ОЭЗ и (или) органов управления ОЭЗ, признаваемые сторонами существенными нарушениями условий соглашения. Из анализа приведенных норм следует, что контроль за деятельностью резидентов, включая расторжение соглашения, осуществляется на основе формальных признаков, связанных с формой осуществления деятельности, и не затрагивает ее содержательную часть. Полагаем, что действующие нормы должны быть дополнены положениями, мотивирующими резидентов ОЭЗ на достижение экономических результатов их деятельности. Для этого необходимо усилить экономические аспекты контроля и, в частности, ввести ответственность за несоответствие результатов осуществляемой деятельности параметрам бизнес-планов, утвержденных экспертным советом ОЭЗ. Обязательным условием соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ является вид осуществляемой резидентом деятельности. Под технико-внедренческой деятельностью понимаются: инновационная деятельность, создание, производство и реализация научно-технической продукции, создание и реализация программ для ЭВМ, баз данных, топологий интегральных микросхем, информационных систем, оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продукции, программ, баз данных, топологий и систем, а также предоставление резидентам технико-внедренческой особой экономической зоны услуг в виде инновационной инфраструктуры, необходимой для осуществления их деятельности. Производство научно-технической продукции в технико-внедренческой особой экономической зоне допускается по решению экспертного совета по технико-внедренческим особым экономическим зонам, руководствующегося приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники и перечнем критических технологий Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом осуществление технико-внедренческой деятельности в промышленно-производственной особой экономической зоне допускается по решению экспертного совета по технико-внедренческим особым экономическим зонам <5>. ——————————— <5> П. 1 ст. 10 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Таким образом, можно говорить об исключительной правоспособности резидентов ОЭЗ, в соответствии с которой юридические лица правомочны осуществлять только указанные в законе виды деятельности, которые являются единственно возможными для них, какие-либо другие виды деятельности для них запрещены [11]. Лишь ряд условий соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ носит гражданско-правовой характер. Это касается определения: срока действия соглашения, объемов и сроков осуществления инвестиций в случае, если осуществление подобных инвестиций необходимо, условий заключения с резидентом ОЭЗ договора аренды земельного участка или иного государственного (муниципального) имущества. В свою очередь, Федеральный закон об ОЭЗ возлагает на органы управления ОЭЗ обязанности административно-правового характера, к примеру: в течение трех дней с даты подписания соглашения внести в реестр резидентов ОЭЗ запись о регистрации резидента; выдать резиденту свидетельство установленного образца, удостоверяющее регистрацию в качестве резидента ОЭЗ; сообщить в органы налогового и таможенного контроля сведения о регистрации резидента с одновременным представлением копии соглашения в течение дня, следующего за днем регистрации резидента в реестре; выдавать резиденту ОЭЗ выписку из реестра резидентов ОЭЗ; осуществлять контроль за исполнением резидентом ОЭЗ соглашения о ведении деятельности в ОЭЗ; обеспечить проведение экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий; выдать резиденту ОЭЗ разрешение на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию. С момента включения хозяйствующего субъекта в реестр резидентов ОЭЗ он получает дружественную среду администрирования бизнеса, налоговые и таможенные льготы, а также возможность пользоваться по низким ставкам инженерной и транспортной инфраструктурами. В частности, к налоговым льготам относятся следующие преференции: 1) в части, зачисляемой в федеральный бюджет, ставка налога на прибыль организации составляет 0% с 1 января 2012 г. до 1 января 2018 г. <6>. В части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта, может быть установлена пониженная ставка налога на прибыль, которая устанавливается законом субъекта РФ, но не более 13,5%; ——————————— <6> П. 1.2 ст. 284 НК РФ.
2) для резидентов технико-внедренческих ОЭЗ расходы на научные исследования и опытно-конструкторские разработки (в том числе не давшие положительного результата) признаются в том отчетном (налоговом) периоде, в котором они были осуществлены, в размере фактических затрат <7>; ——————————— <7> П. 2 ст. 262 НК РФ.
3) резиденты ОЭЗ освобождаются от уплаты налога на имущество на 10 лет с момента постановки имущества на учет <8>, при условии, что имущество: учитывается на балансе резидента ОЭЗ; создано или приобретено в целях осуществления деятельности на территории ОЭЗ; используется на территории ОЭЗ в рамках соглашения о создании ОЭЗ; расположено на территории ОЭЗ <9>; ——————————— <8> Срок действия льготы может быть продлен законом субъекта РФ. <9> П. 17 ст. 381 НК РФ.
4) льготы в части уплаты транспортного налога устанавливаются законом субъекта РФ, на территории которого создана ОЭЗ <10>; ——————————— <10> Ст. 356 НК РФ.
5) резиденты ОЭЗ освобождаются от уплаты земельного налога в течение 5 лет с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок (в отношении земельных участков, расположенных в ОЭЗ). Так, по данным Минэкономразвития России, существующая в ОЭЗ система налогообложения обеспечивает их резидентам получение 30-процентной финансовой выгоды <11>. ——————————— <11> URL: http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/connect.
Резидентам ОЭЗ предоставляется особый таможенный режим, который предполагает отсутствие импортных пошлин и НДС на ввозимое технологическое оборудование, материалы и комплектующие, а также особый порядок начисления и уплаты пошлин и НДС на продукцию, произведенную в ОЭЗ. Особенность правового режима предпринимательской деятельности проявляется еще и в особых гарантиях, которые законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ. В частности, это неприменение в отношении резидентов актов налогового законодательства, ухудшающих их положение. Подобные гарантии означают законодательно обеспеченную стабильность налоговых и иных льгот, предоставляемых резидентам ОЭЗ. Лишение лица статуса резидента ОЭЗ допускается только в судебном порядке и влечет за собой прекращение действия соглашения об осуществлении (ведении) технико-внедренческой деятельности. Наряду с льготами существуют и ограничения для резидентов ОЭЗ. В частности, резидент не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории ОЭЗ. При рассмотрении роли инновационно-технологических ОЭЗ в процессе модернизации в России может возникнуть вопрос об эффективности связанных с ними мер при разрешении общих проблем российской инновационной системы. Количество резидентов ОЭЗ неуклонно растет. Общее количество участников ОЭЗ технико-внедренческого типа составляет 214 хозяйствующих субъектов. Согласно отчету ОАО «Особые экономические зоны» за 2011 г., показатели ОЭЗ технико-внедренческого типа по объему произведенных продукции и услуг составляют порядка 7 млрд. руб. Для ОЭЗ промышленно-производственного типа объем произведенной продукции или услуг составляет 48,175 млрд. руб. Резидентами ОЭЗ получено более 300 новых патентов. Общее количество рабочих мест, созданных резидентами ОЭЗ технико-внедренческого типа, составляет более 2,7 тыс. человек, резидентами ОЭЗ промышленно-производственного типа — 4,5 тыс. человек. Из приведенных данных можно сделать вывод о том, что, несмотря на относительно недолгий срок существования ОЭЗ, система предоставленных резидентам ОЭЗ льгот может служить инструментом реализации задачи развития приоритетных для российской экономики видов деятельности. Кроме того, деятельность ОЭЗ связана не только с ростом рабочих мест и объемом выпускаемой продукции, но и с привнесением в российскую экономику новых стандартов качества. Что имеет важное значение для развития инновационной инфраструктуры. Относительно будущего развития ОЭЗ генеральный директор ОАО «ОЭЗ» Михаил Трушко отметил: «Скорее всего, мы будем уходить от типа зон к типу соглашения. Возможно, появятся комбинированные зоны. Соответственно, набор льгот, преференций в зависимости от уровня прямых инвестиций в инфраструктуру будет регулироваться» [12]. С таким выводом можно согласиться. Инновационная деятельность, в том числе осуществляемая на территории ОЭЗ, относится к числу информационно емких областей, требующих значительных потоков обмена информацией. Однако при современных условиях развития технологий географическая компактность расположения участников инновационной деятельности, на наш взгляд, не столь важна. Возможно, в будущем будет целесообразно совершенствовать правовой режим резидентов ОЭЗ, в частности, касаемо ликвидации существующих жестких требований к территориальным границам ОЭЗ.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Павлов П. В. Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006. С. 50 — 60. 2. Веселкова Е. Е. Правовые аспекты функционирования особых экономических зон в инфраструктуре инновационной деятельности // Законодательство и экономика. 2012. N 5. С. 46 — 50. 3. Фурщик М., Ушаков Е. Перспективы особых экономических зон в условиях финансового кризиса // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2009. N 3. 4. Проблемы развития особых экономических зон в Российской Федерации. Интернет-конференция руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Юрия Николаевича Жданова // URL: http://www. garant. ru/action/conference/10106/. 5. Налоговое регулирование инновационной деятельности: Монография / М. Е. Косов, Э. В. Ягудина. М.: ЮНИТИ ДАНА, 2013. 215 с. (серия Magister). 6. Цирина М. А. Правовая природа соглашения органа управления особой экономической зоной с резидентом // Журнал российского права. 2013. N 2. 7. Лисица В. Н. Соглашения о ведении деятельности в особых экономических зонах // Бухгалтер и закон. 2009. N 9. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 8. Пушкин А. В., Богданов И. Г. Особые экономические зоны в России: правовое регулирование. М., 2009. С. 127. 9. Постатейный комментарий Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2006. С. 89. 10. Свинцова К. С. К вопросу о природе соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне // Вестник Воронежского госуниверситета. Серия «Право». Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 2010. N 1(8). С. 239 — 247 (0,4 п. л.). 11. Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И. В. Ершова, Г. Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011. 12. Курс на обновление // Московский комсомолец. 09.07.2013. N 26275.
