(Проскурин А. С.) («Администратор суда», 2011, N 4)
ТЕХНИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ
А. С. ПРОСКУРИН
Проскурин А. С., магистрант первого года обучения ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Вряд ли рассмотрение вопроса, касающегося правовой информации и ее распространения, можно было начать с чего-то, кроме фразы inorantia non excusat — «незнание не оправдывает». Между тем реалии сегодняшней жизни позволяют усомниться в возможности и необходимости такого утверждения. Многочисленность законов и подзаконных актов не оставляет простому человеку, не обремененному дипломом юриста, никаких шансов на обнаружение верного пути в хитросплетениях паутины системы права. Более того, отыскание применимого источника права, его знание еще не гарантируют верного понимания и применения соответствующей нормы на практике. Множество российских законов содержат настолько сложные и непонятные языковые конструкции, что установить смысл затрудняются сами авторы закона <1>. ——————————— <1> См., напр.: Грозовский Б. Закон, который никто не должен понять. Почему наши законы написаны на языке, непонятном даже их авторам, и к чему это приводит. URL: http:// www. forbes. ru/ ekonomika/ vlast/ 58143- zakon — kotoryi — nikto — ne — dolzhen — ponyat (дата обращения: 01.04.2011).
Между тем механизм доступа к правовой информации, в т. ч. и опубликования нормативных правовых актов (далее — НПА), способен повысить качество такой информации. Так, например, опубликование закона как один из этапов правотворческого процесса является важнейшей гарантией знания закона гражданами государства. В соответствии с этим применяются только опубликованные законы. Но опубликование выполняет и определенную дисциплинирующую роль для самой власти, поскольку легитимация НПА является условием его эффективной реализации и возможна только при определенном качественном уровне правового текста. 1. Для понимания термина «обеспечение доступа к правовой информации» необходимо уяснить несколько моментов. Во-первых, необходимо определиться с содержанием понятия «правовая информация» (далее — ПИ). В философии под информацией понимается сообщение, осведомление о положении дел, сведения о чем-либо, передаваемые людьми <2>. Статья 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <3> (далее — Закон об информации) также определяет информацию как любые сведения независимо от формы их представления. ——————————— <2> Урсул А. Д. Информация // Философский энциклопедический словарь / С. С. Аверинцев и др. М.: Сов. энциклопедия, 1989. С. 222. <3> Российская газета. 2006. 29 июля. N 165.
По содержанию информацию можно разделить на следующие виды: правовую (НПА, ненормативные правовые акты), общую информацию об органе власти, нормативно-техническую, научную, санитарно-эпидемиологическую, экологическую, социальную, статистическую, финансово-экономическую и многие другие <4>. Как видим, в этом случае к ПИ отнесены только правовые акты. ——————————— <4> Павлов И. Ю. и др. Доступ к информации в Российской Федерации. СПб.: Институт развития свободы информации, 2010. С. 12. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader. URL: http:// www. svobodainfo. org/ sites/ default/ files/ RightToKnow_HowTo. pdf (дата обращения: 01.04.2011).
Анализ документов, регулирующих деятельность научно-технического центра правовой информации «Система» (далее — НТЦ «Система»), позволяет определить, что имелось в виду под ПИ в этом случае. Как следует из применимых источников права <5>, основным направлением деятельности данной организации является создание и поддержание функционирования эталонного банка данных источников российского права: законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и НПА федеральных органов исполнительной власти, международных договоров Российской Федерации <6>. ——————————— <5> Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 963 «О мерах по реализации правовой информатизации России» // НТЦ «Система». URL: http://www. systema. ru/up93_963.phtml (дата обращения: 01.04.2011); Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» // НТЦ «Система». URL: http://www. systema. ru/up94_662.phtml (дата обращения: 01.04.2011); Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. N 808 «О президентских программах по правовой информатизации» // НТЦ «Система». URL: http://www. systema. ru/up95_808.phtml (дата обращения: 01.04.2011); Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // НТЦ «Система». URL: http://www. systema. ru/up96_763.phtml (дата обращения: 01.04.2011); Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1996 г. N 1019 «О формировании банка данных международных договоров Российской Федерации» // НТЦ «Система». URL: http://www. systema. ru/up96_1019.phtml (дата обращения: 01.04.2011). <6> Схожее направление деятельности имеет и Федеральное государственное учреждение «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации. В частности, созданы и ведутся базы данных правовой информации: база действующих нормативных актов «Эталон» и Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Д. Б. Новиков обосновывает более широкий подход к пониманию данного явления. По его мнению, ПИ можно определить как массив правовых актов и тесно связанных с ним справочных, нормативных и иных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности <7>. Он предлагает разделить ПИ по субъекту создания <8> на три большие группы. (1) Официальная правовая информация — информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений, которая, в свою очередь, может быть классифицирована на нормативную ПИ (НПА) и ненормативную ПИ (ненормативные акты общего характера, акты официального разъяснения, правоприменительные акты). (2) Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение, информация, исходящая от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, и направленная на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. К этой группе можно отнести договоры (сделки) и обращения граждан (жалобы, заявления), порождающие юридические последствия. (3) Неофициальная правовая информация — материалы и сведения о законодательстве и практике его осуществления (применения), не влекущие правовых последствий и обеспечивающие эффективную реализацию правовых норм. Это материалы подготовки, обсуждения и принятия НПА; материалы учета и систематизации законодательства (неофициальные сборники нормативных правовых актов и т. д.); материалы правовой статистики; образцы деловых бумаг; комментарии законодательства; научные, научно-популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства. ——————————— <7> Новиков Д. Б. Основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации: Доклад генерального директора ЗАО «КонсультантПлюс». URL: http:// www. consultant. ru/ about/ nc/ legalinfo/ doklad/ (дата обращения: 01.04.2011). <8> В данном случае нельзя использовать понятие «автор», поскольку в соответствии со ст. 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации такая информация, как правило, не является объектом авторского права.
Еще более широкое определение ПИ предлагает А. А. Шмелев: правовая информация — сведения о фактах, событиях, предметах, лицах, явлениях, протекающих в правовой сфере жизни общества, содержащиеся как в нормах права, так и в других источниках и используемые при решении правовых задач <9>. В соответствии с этим ПИ классифицируется на нормативную (содержащуюся в правовых актах) и ненормативную. В качестве примеров ненормативной ПИ приводятся: экономическая; криминологическая; криминалистическая; статистическая; судебно-экспертная; оперативно-розыскная; ПИ, содержащаяся в уголовных, гражданских и арбитражных делах; судебная и иная правоприменительная практика; индивидуально-правовые акты; нормативы и стандарты; информация о гражданско-правовых отношениях, договорных и иных обязательствах; информация о состоянии законности и правопорядка, эффективности прокурорского надзора; информация о формах и способах защиты прав граждан; научно-юридическая. ——————————— <9> Шмелев А. А. О правовой информации // Федеральное государственное учреждение «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации. URL: http://www. scli. ru/rights/ (дата обращения: 01.04.2011).
Последнее определение можно считать наиболее удачным, поскольку ограничивать ПИ рамками источников права нельзя хотя бы потому, что само право не ограничивается только законами, его содержание гораздо шире. Например, повестка о вызове в судебное заседание содержит не что иное, как ПИ, поскольку государственный орган с ее помощью сообщает гражданину о необходимости совершить определенные юридически значимые действия. Такова же и природа налоговых уведомлений. Конечно, это самый нижний уровень ПИ, но для простых граждан он имеет наибольшее значение, именно с такой ПИ человек сталкивается чаще всего. Во-вторых, необходимо определить понятие доступа. Статья 2 Закона об информации устанавливает, что доступ к информации — это возможность получения информации и ее использования. Также в статье определены две формы доступа: предоставление информации — действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации — действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц. Таким образом, разница в формах обеспечения доступа к информации состоит только в субъектах ее получения. На практике предоставление информации подразумевает всего один способ — получение информации по непосредственному запросу в соответствующий орган (к должностному лицу). Распространение же возможно посредством целого арсенала способов: обнародования (опубликования) информации в средствах массовой информации <10>; размещения информации в сети Интернет, в помещениях, занимаемых органами, и в иных отведенных для этих целей местах (библиотеки, архивы); присутствия на заседаниях органов (в том числе и на судебных заседаниях) <11>. ——————————— <10> Как будет показано ниже, конструкция «обнародование (опубликование) в средствах массовой информации» является не совсем удачной, поскольку обнародование в средствах массовой информации и есть опубликование. Более того, опубликование может производиться только в печатных СМИ. <11> Указанные способы определены в ст. 6 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (Российская газета. 2008. 26 декабря N 265) и ст. 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Российская газета. 2009. 13 февраля. N 25) и не являются исчерпывающими.
Интересен вопрос соотношения понятий «опубликование» и «обнародование». Неопределенность в разграничении указанных способов распространения информации (применительно к НПА) прослеживается в законодательстве всех уровней. Так, ч. 3 ст. 15 Конституции России использует термин «официальное опубликование», а ст. ст. 107 и 108 — «обнародование». Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» <12> проводит разграничение следующим образом: под опубликованием понимается воспроизведение его текста в печатном издании (абз. 1 ст. 4 и абз. 2 ст. 5); под обнародованием — доведение до всеобщего сведения по телевидению и радио, рассылка государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме (абз. 2 ст. 5). Таким образом, можно сделать вывод о том, что обнародование является более широким понятием и включает в себя опубликование. ——————————— <12> Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. 1994. 15 июля. N 111.
Любопытно, что авторское право аналогичным образом решает вопрос соотношения обнародования и опубликования — обнародование произведения делает его доступным для всеобщего сведения (доступным публике, обществу). В свою очередь, опубликование, являясь одним из способов обнародования, предполагает выпуск в обращение экземпляров произведения (т. е. копий в материальной форме), которые должны поступить в гражданский оборот в количестве, достаточном для удовлетворения разумных потребностей публики (п. 1 ст. 1268 ГК РФ). Особенно актуальна проблема соотношения обнародования и опубликования НПА на муниципальном уровне. Если городские округа и муниципальные районы еще могут позволить себе содержать «местную» газету, то для большинства городских и сельских поселений это проблематично. Ограниченные финансовые возможности обусловливают малый объем изданий, отдельные выпуски таких газет состоят полностью из правовых актов. В свете призыва Президента России продать государственные СМИ <13> (а думается, что в случае реализации этой идеи она затронет и муниципальные СМИ) о перспективах официального опубликования муниципальных правовых актов можно только гадать. ——————————— <13> Послание Президента Федеральному Собранию от 30.11.2010 // Официальный сайт Президента России: http://www. kremlin. ru/news/9637 (дата обращения: 01.04.2011).
Руководствуясь этими либо какими-то иными, неведомыми нам, соображениями, законодатель предусмотрел в п. 3 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <14> тождественность правовых последствий опубликования и обнародования муниципальных правовых актов. Во исполнение этой нормы на муниципальном уровне принимаются положения о порядке официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов <15>. Одним из способов обнародования выступает помещение текста правового акта на информационные стенды, находящиеся рядом с администрацией муниципального образования. Такое обнародование, по сути, смешивается с иным способом распространения информации — размещением в помещениях, занимаемых органами, и в иных отведенных для этих целей местах. ——————————— <14> Российская газета. 2003. 8 октября. N 202. <15> См., напр.: Положение о порядке официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов городского округа г. Михайловка, утв. решением Михайловской городской Думы Волгоградской обл. от 14.07.2006 N 58 // СПС «Гарант».
На основании всего сказанного выше обеспечение доступа к правовой информации можно определить как обязанность соответствующих органов государства и местного самоуправления по предоставлению гражданам и юридическим лицам возможности получения и гарантий использования сведений о фактах, событиях, предметах, лицах, явлениях, протекающих в правовой сфере жизни общества, содержащихся в нормах права и других источниках. Соответственно, техника обеспечения доступа к правовой информации — это система средств, приемов, методов, способов, инструментов, направленных на совершенствование механизма обеспечения доступа к правовой информации. 2. Технику обеспечения доступа к правовой информации можно классифицировать по нескольким основаниям. Рассмотрим некоторые из них. Во-первых, технику обеспечения доступа к ПИ по правовым последствиям можно разделить на (1) технику официального и (2) технику неофициального обеспечения доступа к ПИ. Данная классификация исходит из того, что для вступления НПА в силу необходимо его официальное обнародование, т. е. соблюдение законодательно установленной процедуры. Как официальное, так и неофициальное обеспечение доступа к ПИ может происходить в формах предоставления и распространения, об этом уже говорилось выше. При этом техника официального обеспечения доступа к ПИ включает в себя такие способы, как обнародование (в т. ч. опубликование, размещение в общедоступном месте, сообщение по радио и телевидению); ведомственная рассылка; направление повестки или уведомления; информирование уполномоченным должностным лицом и т. д. В настоящее время готовится законопроект, расширяющий перечень источников официального опубликования федеральных НПА за счет официального интернет-портала правовой информации www. pravo. gov. ru. Техника неофициального обеспечения доступа к ПИ, в свою очередь, включает все способы, не влекущие правовых последствий такого распространения: публикация законов отдельными изданиями, в брошюрах и сборниках, в сокращениях, публикация обзоров законодательства, информирование населения в СМИ о текущем состоянии правовой реальности и многое другое, количество таких способов не ограничено. Особое место среди них занимают справочные правовые системы (далее — СПС). Не вдаваясь в подробности их функционирования, заметим только, что некоторые суды рассматривают СПС в качестве источника официального опубликования <16>. ——————————— <16> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 22.06.2006 N КАС06-194.
Во-вторых, по характеру воздействия информации на общественные отношения техника обеспечения доступа к ПИ может быть классифицирована на технику обеспечения доступа к (1) официальной и (2) неофициальной ПИ, а также (3) технику обеспечения доступа к информации индивидуально-правового характера, имеющей юридическое значение. Техника обеспечения доступа к официальной ПИ является наиболее разработанной в науке, поскольку в нее входит техника опубликования НПА. Однако в данном случае официальную ПИ нельзя сводить только к НПА. К ней относятся также индивидуальные правовые предписания и акты толкования. Например, информация о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд должна размещаться в установленном порядке в сети Интернет <17>. ——————————— <17> Статья 16 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (часть 1). Ст. 3105.
Особенности техники доступа к индивидуально-правовой информации обусловлены тем, что такая информация находится не в государственных или муниципальных органах, а у граждан и юридических лиц. Это, однако, не является безусловным препятствием для ознакомления с ней. Как правило, получение такой информации возможно при наличии договорных отношений между субъектами по запросу одной из сторон. Но в некоторых случаях государство устанавливает обязанность владельцев этой информации по ее распространению. Такой характер носят, например, публикации налоговых деклараций чиновников <18>; бухгалтерской отчетности открытых акционерных обществ, банков и страховых организаций <19>; информации об основных показателях деятельности управляющих организаций <20>; сведений, связанных с процедурой банкротства <21>, и т. д. ——————————— <18> Пункт 5 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утв. Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 N 559 // Российская газета. 2009. 20 мая. N 89. <19> Статья 16 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. N 48. Ст. 5369. <20> Пункт 10 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14. <21> Статья 28 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. N 43. Ст. 4190.
Техника обеспечения доступа к неофициальной ПИ, на наш взгляд, в основном лежит вне области правового регулирования. Факт распространения или нераспространения такой информации не влечет никаких правовых последствий. Таким образом, распространение комментариев законодательства, научных трудов по вопросам права, образцов правовых документов и прочей информации осуществляется коммерческими структурами на возмездной основе. Значительно меньшую роль в этом процессе играют учебные заведения, библиотеки и музеи. Пожалуй, единственным исключением из этого правила является опубликование формализованных научных трудов — диссертаций и авторефератов, поскольку деятельность по их созданию осуществляется в интересах государства. Правовое регулирование доступа к такой ПИ построено следующим образом. Пунктом 32 Положения о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций <22> установлено, что диссертации вместе с одним экземпляром автореферата хранятся в Российской государственной библиотеке, за исключением работ по медицинским и фармацевтическим наукам, которые хранятся в Центральной научной медицинской библиотеке Первого Московского государственного медицинского университета имени И. М. Сеченова. Также обязательный экземпляр диссертации хранится в Центре информационных технологий и систем органов исполнительной власти. Кроме этого, диссертация направляется в диссертационный совет, библиотеку организации, при которой создан диссертационный совет, оппонентам и ведущей организации (п. 3.6.1 Положения о совете по защите диссертаций <23>). Помимо этого, утвержден перечень из восьми организаций, которым рассылаются авторефераты. Одновременно с этим автореферат размещается на сайтах Высшей аттестационной комиссии и диссертационного совета (п. 3.6.7 Положения о совете по защите диссертаций). ——————————— <22> Положение о порядке присуждения ученых степеней, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.01.2002 N 74 // Российская газета. 2002. 6 февраля. N 23. <23> Положение о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций, утв. Приказом Минобрнауки РФ от 09.01.2007 N 2, зарегистрировано в Минюсте РФ 09.02.2007 N 8923 // СПС «Гарант».
Таким образом, государство обеспечивает распространение авторефератов диссертаций. Тексты же самих диссертаций, несмотря на пожелания Д. А. Медведева, до настоящего время остаются недоступны для большинства граждан <24>. ——————————— <24> Диссертации РГБ в сети Интернет // Электронная библиотека диссертаций. URL: http:// diss. rsl. ru/?menu=news/ 115/ ⟨=ru (дата обращения: 01.04.2011).
В-третьих, техника обеспечения доступа к ПИ в зависимости от содержания тайны должна быть поделена на технику обеспечения доступа к (1) общедоступной ПИ и (2) информации ограниченного доступа. Строго говоря, все сказанное выше относится только к технике распространения общедоступной ПИ, т. е. информации, доступ к которой не ограничен федеральным законом. В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливаются различные ограничения доступа к информации. Техника доступа к такой информации имеет ряд специфических черт. В частности, недопустимо распространение такой информации, а предоставление возможно лишь строго ограниченному кругу лиц при соблюдении определенной процедуры и на условиях дальнейшего нераспространения. Как правило, такая информация может быть раскрыта либо по решению суда, либо посредством парламентского запроса. К ней, например, можно отнести государственную тайну, тайну связи, тайну ломбарда и т. д. Между тем существует еще одна категория информации, раскрытие которой недопустимо ни при каких условиях. Это тайна совещательной комнаты (в т. ч. и для присяжных заседателей) <25>, адвокатская тайна <26>, тайна исповеди <27>, тайна голосования <28>. Поскольку доступ к такой информации запрещен законом, то нельзя и говорить о соответствующей технике. Сохранение такой информации в тайне относится, скорее, к правореализационной технике. ——————————— <25> Статья 194 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532; статья 167 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Российская газета. 2002. 27 июля. N 137; статьи 298, 341 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 N 174- ФЗ // Российская газета. 2001. 22 декабря. N 249. <26> Статья 8 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 5 июня. N 100. <27> Статья 3 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4465. <28> Статья 7 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 15 июня. N 106.
Проведенное поверхностное исследование техники обеспечения доступа к правовой информации позволяет сделать вывод о том, что это понятие намного шире традиционной техники опубликования нормативных правовых актов и не может быть изучено в рамках последнего. Техника опубликования НПА как единственно возможная форма донесения правовой информации до граждан не отражает в полной мере правовые реалии сегодняшнего дня, т. к. соответствующая сфера юридической практики намного шире. Поэтому техника опубликования подлежит включению в более широкую технику обеспечения доступа к правовой информации в качестве одного из составных элементов.
