ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ
И. Н. ВАСИЛЬЕВА
Васильева И. Н., старший преподаватель кафедры административного права и таможенного дела Читинского государственного университета.
14 декабря 2005 г. распоряжением Правительства РФ N 2225-р была утверждена Концепция развития таможенных органов Российской Федерации на период до 2010 и последующие годы. В Концепции в рамках правоохранительной направленности предложено уделить особое внимание решению таких вопросов, как:
1) таможенное администрирование, представляющее собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;
2) информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельности;
3) взаимодействие оперативных подразделений таможенных органов Российской Федерации с другими правоохранительными и контролирующими органами.
Обозначенные административные механизмы служат основой реализации правоохранительных целей и функций таможенных органов.
Правоохранительные цели достигаются посредством осуществления функции обеспечения порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, таможенного и валютного контроля, борьбы с контрабандой и другими правонарушениями в сфере таможенного дела, оперативно-розыскной деятельности, производства и рассмотрения дел о нарушениях таможенных правил, а также применения мер административной ответственности [1, с. 15 — 16].
Традиционно под правоохранительной функцией таможенных органов понимают направления правоохранительной деятельности таможенных органов при достижении правоохранительных целей. Механизм реализации данных функций содержит как правовую, так и организационную основу.
Правовую основу составляет система правовых источников от Конституции РФ до ведомственных актов. К числу актов, регламентирующих правоохранительную деятельность, следует относить: УПК РФ, УК РФ, КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ, приказы ФТС (ГТК). Особое место среди правовых источников занимают регламенты, в том числе типовые и административные. По общему правилу регламент устанавливает общие правила организации деятельности как всего органа, так и его подразделений по реализации отдельных функций, полномочий. Обладая одним из ключевых признаков — организации деятельности, регламент является административным актом государственного органа. Он утверждается приказом или распоряжением и служит своего рода «инструкцией» для должностных лиц и информационно-контролирующим документом для участников таможенных правоотношений при реализации отдельных функций таможенных органов.
В настоящее время в практике работы ФТС РФ применяются как административные, так и иные регламенты. Например, Административный регламент ФТС РФ по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о принятии таможенными органами мер, связанных с приостановлением выпуска товаров, и по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности, утвержденный Приказом ФТС РФ от 8 июня 2007 г. N 714, или Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов, утвержденный Приказом ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469, или Регламент действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, утвержденный распоряжением ФТС РФ от 28 июля 2006 г. N 257-р, и ряд других.
Административные регламенты являются процессуально-правовыми актами, обеспечивающими реализацию отдельных государственных услуг через проведение административных процедур. Ими руководствуются сотрудники таможенных органов, выполняющие отдельную функцию государственного органа по предоставлению государственной услуги. Отдельные их положения призваны исполнять и лица, которым предоставляется услуга (участники ВЭД, таможенные брокеры и др.).
Однако при реализации правоохранительных функций деятельность таможенных органов в меньшей степени охватывается сферой оказания государственных услуг, поэтому правовую основу они составлять могут частично. Иные регламенты, не являющиеся административными, в большей степени решают эту задачу. Они адресованы сотрудникам таможенных органов и устанавливают правила организации их деятельности, всего органа и правоохранительных подразделений по реализации функций, полномочий.
Функция является и исходным структурообразующим фактором [2, с. 153]. От ее содержания зависит формирование структурных подразделений и самого таможенного органа. Так, реализация функций по организации и осуществлению оперативно-розыскной деятельности, по выявлению и пресечению административных правонарушений возложена на Главное управление по борьбе с контрабандой и его подведомственные структуры в региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах. Реализация иных правоохранительных функций в центральном аппарате ФТС России обеспечивается сотрудниками Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля, Управления товарной номенклатуры, Управления торговых ограничений, валютного и экспортного контроля, Управления организации таможенных расследований и дознания и оперативных таможен и рядом других.
На уровне таможен правоохранительные функции реализуются сотрудниками отделов: оперативно-розыскного; по борьбе с контрабандой наркотиков; административных расследований; оперативно-аналитического отделения по правоохранительной работе; отделения дознания; отдела таможенной охраны и оперативно-дежурной службы; специального отряда быстрого реагирования; службы силового обеспечения.
Особое место в системе таможенных органов при реализации правоохранительных функций занимают специализированные таможенные органы — оперативные таможни. В ведении Сибирского таможенного управления находятся Сибирская и Восточно-Сибирская оперативная таможни. Их типовая структура включает руководство, административные (отдел зонального контроля и др.) и специализированные подразделения правоохранительной направленности, такие, как: отдел исполнения постановлений по делам о нарушении таможенных правил; отдел по борьбе с экономическими таможенными правонарушениями; отдел дознания; отдел (отделение) радиоэлектронной безопасности; отдел по борьбе с контрабандой наркотиков; отдел розыска и др.
Приведенные структуры в своей деятельности руководствуются положением, утвержденным приказом ФТС РФ, и нормативно-правовыми актами, закрепляющими механизм реализации его основных функций, задач и полномочий. Детальный их анализ позволяет установить наличие административных и правоохранительных функций, которые формируют две разновидности деятельности таможенных органов. Это собственно административная (управленческая) и правоохранительная. В свою очередь, правоохранительная деятельность может быть представлена в двух разновидностях. Первая имеет уголовно-правовую направленность и включает, например, реализацию таких функций, как борьба с контрабандой и иными преступлениями в области таможенного дела; вторая — административно-правовая — например, борьба с административными правонарушениями в области таможенного дела. Критериями их разграничения являются правовая основа деятельности, выбор ее форм и методов. Так, для отдела административных расследований одним из основополагающих правовых актов является КоАП РФ, а для отделов розыска или борьбы с контрабандой — УК РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. При таком разграничении правоохранительной деятельности оба отдела реализуют и административные функции.
Наиболее ярко это взаимовлияние проявляется в работе подразделений центрального аппарата. Например, Управление организации таможенных расследований и дознания и оперативных таможен центрального аппарата ФТС России, кроме полномочий по производству дел об административных правонарушениях и уголовных дел, отнесенных к компетенции таможенных органов, осуществляет контроль за деятельностью таможенных органов и руководство деятельностью оперативных таможен в части выполнения основных функций, разрабатывает систему мер по профилактике преступлений и иных административных правонарушений в области таможенного дела и обеспечивает участие таможенных органов в осуществлении таких мер и др.
Таможня (как ФТС России и РТУ), будучи территориальным органом ФТС России, организует, обеспечивает, координирует и контролирует проведение должностными лицами таможни и нижестоящих таможенных постов проверку документов и сведений, необходимых для таможенных целей, и др.
Такие функции, как координация, руководство, организация, регулирование, обеспечение, внутриведомственный контроль, планирование, и др. являются административными и соответственно составляют содержание административной деятельности.
Административная деятельность — это разновидность юридической деятельности, осуществляемая на основе норм административного права специализированными субъектами (административными органами). Следует заметить, что в теории административного права содержание термина «административная деятельность» является неоднозначным. Это и отождествление с государственным управлением в его узком значении [3, с. 31] и в широком значении. В рамках рассматриваемого вопроса наиболее применимо определение следующего содержания. Административная деятельность — это подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, «направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества» [4, с. 33]. Это определение включает не только признаки деятельности, но и ее целевую направленность — охрану общественных отношений в области таможенного дела. Средствами и способами осуществления деятельности являются формы и методы.
В теории административного права формы административной деятельности классифицируются по разным критериям. Традиционно рассматривают правовые (издание актов управления и совершения юридически значимых действий) и неправовые (организационных действий и материально-технических операций) [3, с. 365 — 367] формы, классифицируемые по юридическим последствиям. По содержанию их разграничивают на правоустановительные, правоприменительные, регулятивные и правоохранительные формы [4; 3, с. 367].
В связи с разнообразием форм административная деятельность может рассматриваться как административно-регулятивная и административно-охранительная [4], нормотворческая, правотворческая, правоприменительная, контрольно-надзорная, регистрационная и др. Теоретиками они трактуются как самостоятельно, так и в системе. В частности, административно-регулятивная деятельность (правоприменительная деятельность) может быть представлена в двух формах: собственно регулятивной и правоохранительной.
В деятельности таможенных органов регулятивная форма правоприменения используется для разрешения конкретных управленческих дел и вопросов организационного характера, реализации прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций в области таможенного дела. Например, утверждение структуры органа и его штатов, осуществление регистрации таможенной декларации, выдача лицензий на осуществление деятельности брокера, на учреждение склада временного хранения, разрешение таможенного органа на внесение декларантом изменений и дополнений в нее и др.
Через осуществление административно-регулятивной деятельности обеспечивается реализация одной из функций управления в области таможенного дела — правового регулирования. Она осуществляется не только подразделениями центрального аппарата ФТС России, но и таможнями и таможенными постами. Ее результатом является издание подзаконного акта управления, регулирующего либо общие организационные вопросы, либо обеспечивающие реализацию правоохранительных функций.
В соответствии с Приказом ФТС РФ от 18 октября 2004 г. N 160 «О типовой инструкции по делопроизводству и работе архива в таможенных органах» [5] и разделом III Регламента ФТС РФ от 28 ноября 2007 г. N 1479 административными актами являются: приказ, распоряжение, положение, инструкция, указание, письма, телеграммы, телефонограммы, носящие нормативный и оперативно-распорядительный характер.
В качестве примера можно привести положения, закрепляющие правовой статус правоохранительных подразделений таможенных органов. Это Типовые положения о подразделениях дознания, организации административных расследований, криминалистическом, учетно-регистрационном оперативной таможни от 27 ноября 2006 г. N 1225 (Д), Инструкция о порядке передачи дел об административных правонарушениях на рассмотрение в другой таможенный орган Российской Федерации, утвержденная Приказом ФТС России от 24 апреля 2007 г. N 525.
В связи с обозначенной в Концепции развития таможенных органов от 14 декабря 2005 г. N 2225-р проблемой взаимодействия оперативных подразделений таможенных органов Российской Федерации с другими правоохранительными и контролирующими органами кроме внутриведомственных приказов актуальным становится заключение административных договоров, соглашений. Они составляют современную правовую основу административной деятельности таможенных органов и являются ее правовой формой. Например, 23 апреля 2008 г. N 474 заключено Соглашение между ФССП и таможенными органами по осуществлению контроля за своевременной уплатой административного штрафа в области нарушения таможенных правил. 16 июня 2008 г. было заключено Соглашение об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности Управления ФСКН России по Забайкальскому краю и Читинской таможни СТУ ФТС России. Данное Соглашение имеет своей целью организацию и осуществление борьбы с преступностью межотраслевого и межрегионального характера. Согласно ему основной формой работы является информационный обмен и проведение совместных оперативно-розыскных действий. В целях проведения совместных оперативно-профилактических мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями в области таможенного дела, было заключено соглашение между Линейным отделом внутренних дел Забайкальского управления внутренних дел на транспорте с Петровск-Забайкальским таможенным постом Читинской таможни. Думается, данное направление в административной деятельности должно быть активизировано.
Межведомственные соглашения, внутриведомственные приказы, инструкции и иные правовые акты не только регулируют деятельность таможенных органов, но и выступают своего рода правовым базисом для осуществления административно-охранительной деятельности (защитно-охранительной). Закрепленные в них административные нормы, носящие охранительный характер, обеспечивают реализацию правоохранительных функций таможенных органов. В общей теории административного права формы административно-регулятивной деятельности относятся к правовым формам управления. В свою очередь, при осуществлении защитно-охранительной деятельности активно применяются не только правовые, но и неправовые формы и методы управления.
Используя традиционную классификацию, среди неправовых форм деятельности таможенных органов можно рассматривать организационные действия и материально-технические операции. Например, анализ и оценка оперативной и криминогенной обстановки; внесение руководству предложений о совершенствовании деятельности в таможенной сфере; рекомендации по вопросам правовой деятельности органов; проведение совещаний, заседаний, конференций, коллегий, создание межведомственных комиссий и рабочих групп, создание совместных планов работы; инспектирование; рейдовые проверки; оперативно-профилактические мероприятия; организация взаимодействия, инструктирование, ведение криминалистических учетов, организация выдачи бланков грузовых таможенных деклараций; ведение архивного дела по делам об административных правонарушениях и др.
Обеспечивая охрану прав и законных интересов участников общественных отношений (участников ВЭД, сотрудников таможенных органов), борьбу с преступностью, сотрудники таможенных органов имеют право применять меры административного принуждения. В частности, проводить личный досмотр, применять специальные технические средства, возлагать обязанности таможенного сопровождения товаров, проводить таможенный досмотр, досмотр транспортных средств, привлекать к административной ответственности и др. При применении мер принуждения сотрудники уполномочены использовать материально-технические, информационные и иные средства. Например, рентгеновские досмотровые комплексы, флюроскопы, дозиметры и др.
Таким образом, административная деятельность таможенных органов при реализации правоохранительных функций представляет собой урегулированный нормами административного права вид юридической деятельности по правовому регулированию, организации осуществления правоохранительных функций, задач и полномочий таможенных органов, их подразделений, служб и сотрудников, а также охране и защите общественных отношений в сфере таможенного дела с применением форм и методов этой деятельности. В зависимости от целевой направленности (регулятивной или охранительной) административная деятельность может быть представлена в двух направлениях. Первое (регулятивное) охватывает общие вопросы правового регулирования и внутрисистемной организации осуществления правоохранительных функций таможенными органами. Это направление не ориентировано на непосредственную борьбу с правонарушениями и преступлениями в сфере таможенного дела. Второе (охранительное) направление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность служб и подразделений, выполняющих правоохранительные функции как в системе таможенных органов (внутриведомственное управление), так и вне этой системы (межведомственное управление) на основе применения и использования административных форм, методов, направленную на борьбу с нарушениями в таможенной сфере (административными и таможенными правонарушениями (преступлениями)).
Литература
1. Ноздрачев А. Ф. Административная организация таможенного дела: Учеб.-практич. пособие. М.: МЦФЭР, 2005.
2. Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учеб. для вузов. М., 2004.
3. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2007.
4. Машаров И. М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1.
5. О типовой инструкции по делопроизводству и работе архива в таможенных органах: Приказ ФТС России от 18 октября 2004 г. N 160 (документ официально опубликован не был).
