АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД
О. В. ГРЕЧКИНА
Гречкина О. В., и. о. заведующего кафедрой конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет, доцент, кандидат юридических наук.
Формирование Таможенного союза в рамках Единого экономического пространства и активизация деятельности по вступлению во Всемирную торговую организацию определяют основные цели, задачи и направления развития таможенных органов Российской Федерации. Вместе с тем быстро меняющаяся экономическая обстановка предъявляет все более высокие требования к таможенному администрированию, призванному обеспечивать законность таможенных правоотношений. Как показывает практика правоприменения, принимаемые в настоящее время таможенными органами меры, направленные на соблюдение законности и обоснованности решений должностных лиц таможенных органов, на усиление контроля законности в таможенном деле, нивелируют эффективность применяемых технологий по совершенствованию таможенного администрирования <1>. ——————————— <1> Так, например, в 2009 г. количество жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов по сравнению с 2008 г. увеличилось на 23%; количество жалоб на постановления по делам о нарушении таможенных правил — на 21%; рост судебных исков, отменяющих таможенные решения, к 2009 г. составил 69,9%. См.: Таможенная служба Российской Федерации в 2009 году и в 2008 году: Справочные материалы к заседанию коллегии // Федеральная таможенная служба: сайт. URL: http://www. customs. ru (дата обращения: 20.10.2010).
В то же время, учитывая особенности процедур обжалования в таможенных органах, целесообразно сохранение в таможенном законодательстве упрощенного порядка обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов. Это тяжбы в связи с перемещением через таможенную границу товаров, стоимость которых не превышает 1,5 миллиона рублей, и (или) одного транспортного средства. Это применение дисциплинарных мер воздействия за нарушение служебной дисциплины. То же самое можно сказать и об административных правонарушениях. Это дела о нарушении таможенных правил, по которым Кодексом об административных правонарушениях закреплены полномочия таможенных органов по проведению административного разбирательства, рассмотрению дел и назначению административного наказания. Решения по перечисленным делам принимаются руководителем таможенного органа (либо его заместителем) по результатам изучения материалов, подготовленных и процессуально оформленных в ходе административного разбирательства лицом (лицами), уполномоченным на то нормативным актом Федеральной таможенной службы либо назначенным (например, для проведения служебного расследования) руководителем таможенного органа. Очевидно, что перечисленные функции составляют несудебную административную юрисдикцию таможенных органов. В том случае, если лицо считает, что в процессе осуществления несудебной административной юрисдикции нарушены его права, свободы и законные интересы, то оно вправе обжаловать решения таможенных органов. Статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантирована судебная защита прав и свобод, в том числе возможность обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц в суд. Однако конституционные гарантии реализации данного права не исключают возможности обжалования в административном порядке в вышестоящий орган государственного управления. В свою очередь, положения федеральных законов, устанавливающие такую возможность, закрепляя право обжалования при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав, свобод и законных интересов, не противоречат конституционным гарантиям. Так, ст. 30.1 КоАП РФ закрепляет право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. Согласно ст. 46 Таможенного кодекса Российской Федерации решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы (вышестоящие таможенные органы или вышестоящему должностному лицу) и (или) в суд, арбитражный суд. При этом подача жалобы в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Таким образом, как видим, законом установлено два варианта (административный и судебный) последующих действий в рамках административной юрисдикции таможенных органов, которые в принципе не исключают альтернативности. В отношении административного порядка существуют как позитивные, так и негативные оценки <2>. Не обсуждая вопрос о доминировании тех или иных оценок данной деятельности таможенных органов, поскольку и позитивные, и негативные объективно могут быть, но в целях минимизации последних, предложим следующий вариант. ——————————— <2> См., например: Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции: Моногр. М.: Изд-во РУДН, 2001. С. 314 — 317; Кузьмина А. В. Обязательное досудебное обжалование решений налоговых органов // Нормативные акты для бухгалтера. 2009. N 9; Федорова Н. Таможенник не всегда прав // Экономика и жизнь. 2005. N 27. С. 5.
Досудебный порядок обжалования предполагает наличие определенной последовательности рассмотрения жалоб. Детально разработанный и регламентированный порядок обжалования способствует оперативному и законному реагированию на требования гражданина, когда он имеет возможность на основе закона по своей инициативе привести в движение государственный механизм в связи с отстаиваемыми правами и законными интересами. Следующим этапом в продвижении административного дела по административным коридорам целесообразно обозначить вторую инстанцию — квазисудебную административную юрисдикцию. В этой связи предлагается создать в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (Федеральная таможенная служба — региональные таможенные управления — таможни) административные таможенные комиссии (коллегиальные органы), так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, принимающим решения (по жалобам, по дисциплинарному и производству по делам о нарушении таможенных правил), будут являться второй инстанцией. Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий) может явиться Положение об Административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за ФТС России, региональными таможенными управлениями и таможнями <3>. ——————————— <3> См.: п. 6.10 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» (с последующими изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 32. Ст. 3569, а также пп. 16 п. 7 Общего положения о региональном таможенном управлении (приложение 1) и пп. 17 п. 7 Общего положения о таможне (приложение 2) к Приказу ФТС России от 12.01.2005 N 7 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 14.
В состав Административной комиссии следует включить наряду с руководителем (или его заместителем), руководителями функциональных подразделений также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых), представителей бизнеса, образовательных учреждений и общественности (депутатов, ветеранов таможенной службы и т. д.). Предпочтительно равное присутствие в Административной комиссии представителей общественных организаций, бизнеса и таможенных органов. Введение такого порядка преследует решение ряда важных задач и достижение конкретных и значимых целей: доступность механизмов защиты прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц от неправомерных решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, ускорение и упрощение процесса обжалования и снижение затрат (как финансовых, так и временных) на обжалование, повышение авторитета таможенных органов. Кроме того, введение обязательного досудебного порядка обжалования в таможенных органах будет способствовать снижению колоссальной нагрузки на суды, повышению эффективности деятельности судов за счет уменьшения количества рассмотрения не свойственных судам дел, а следовательно, более эффективному рассмотрению тех дел, которые для судов характерны, что в современных условиях является чрезвычайно актуальным. В то же время квазисудебная юрисдикция может быть эффективной лишь при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав, свобод и законных интересов. Она должна осуществляться в разумном сочетании с административной судебной юрисдикцией: не исключать, а в принципе предполагать ее судебную форму. В этой связи административная судебная юрисдикция видится следующим этапом (формой) продвижения административного дела в целях обеспечения экономической безопасности, восстановления законности, нарушенных прав, свобод и законных интересов. Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или квазиадминистративной деятельности <4>. В силу конституционного принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти и, основываясь на положении ст. 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием, судья при рассмотрении дел об административных правонарушениях должен ориентироваться на судебные механизмы административного разбирательства. Рассмотрение дел судьями содержит иные (по сравнению с административными органами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказательств, состязательности процесса, пределам судебного разбирательства и др. В качестве третьего этапа (формы) административная юрисдикция выполняет своего рода функции судебного контроля, реализуемого при направлении в суд жалобы на решение по административно-правовому конфликту, рассматриваемой по правилам административного судопроизводства. ——————————— <4> Хазанов С. Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д. ю.н., профессора А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 177.
Таким образом, используя в качестве критерия основные группы субъектов административной юрисдикции, выделим три формы административной юрисдикции, располагая их в той последовательности, в которой они проявляются при поступательном движении административно-правового конфликта, возникающего в таможенно-правовых отношениях, и составляют концепцию административной юрисдикции таможенных органов: 1) несудебная административная юрисдикция; 2) квазисудебная административная юрисдикция; 3) судебная административная юрисдикция. Предложенная концепция административной юрисдикции таможенных органов затрагивает лишь те конфликты, которые возникают и развиваются в таможенных структурах. В случае подачи жалобы в судебные органы, минуя первую форму, предложенная конструкция не действует, рассмотрение административно-правового конфликта осуществляется по правилам административного судопроизводства. Таможенные органы как субъекты административной юрисдикции принимают участие в каждой из трех форм, но при этом играют различные роли: в первых двух формах (несудебной и квазисудебной) выступают в качестве субъектов применения административной юрисдикции; в третьей (судебной) — в качестве административных ответчиков. Все три формы взаимозависимы: каждая последующая форма не может быть реализована без прохождения предыдущей. Вместе с тем каждая последующая может являться факультативной, т. е. необязательной. При этом совершенно очевидно, что в первую очередь важно упреждающее развитие законодательной и нормативной правовой основы организации таможенного дела, адекватной требованиям демократического правового государства и общепринятым нормам международного права. Такое толкование концепции административной юрисдикции таможенных органов предполагает необходимость формирования нового и более совершенного законодательства. Оно обнаруживает концептуальный подход к основам государственной политики в области таможенного дела и должно содержать совокупность взаимообусловленных законов прямого действия, ориентированных на охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц и направленных на укрепление законности и правопорядка.
