(Губарева А. В.) («Административное право и процесс», 2014, N 1)
ОТНОШЕНИЯ, СКЛАДЫВАЮЩИЕСЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. В. ГУБАРЕВА
Губарева Анна Викторовна, доцент кафедры предпринимательского права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент.
Существование двух измерений права — права частного и права публичного — накладывает свой отпечаток на экономическую сущность внешнеэкономической деятельности. Для права внешнеэкономическая деятельность это не только отношения по обмену объектами гражданских прав между национальными экономиками (частноправовые отношения), но и отношения по контролю над международной миграцией объектов гражданских прав (публично-правовые отношения). В статье автором проведен анализ отношений, складывающихся в сфере государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Ключевые слова: внешнеэкономические отношения, внешнеэкономическое право, предмет внешнеэкономического права, таможенные отношения, отношения в сфере введения и применения мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Relations in the sphere of state regulation of foreign trade A. V. Gubareva
Gubareva Anna Viktorovna, Associate Professor of Business Law Department Ural State Law Academy candidate of legal sciences, docent.
The existence of two dimensions of the law — Public and Private Law — affects the economic nature of the foreign trade. The legal aspect of foreign trade includes not only exchange in civil rights objects between the national economics (private legal relations), but the control over their migration as well (public legal relations). The author provides analysis of relations in the sphere of state regulation of foreign trade.
1.1. Предмет внешнеторгового права складывается из гражданско-правовых отношений, возникающих в связи с импортом и экспортом объектов гражданских прав, и публично-правовых отношений, возникающих в связи с осуществлением государством контроля над таким оборотом объектов гражданских прав. В настоящее время предложено для рассмотрения и анализа достаточно много классификаций <1>, которые включают в предмет внешнеэкономического права как частноправовые отношения, так и публично-правовые отношения. ——————————— <1> Бублик В. А. Публично — и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 110 — 111; Вологдин А. А. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности: Учебное пособие для магистров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт»; ИД «Юрайт», 2013; Толочко О. Н. Введение в теорию правового регулирования внешнеэкономических отношений: Монография. Гродно: ГрГУ, 2003. С. 7, 22.
Считаем, что в предмет внешнеэкономического права входят следующие группы отношений: 1. Частноправовые отношения: a) внешнеторговые отношения; b) международные инвестиционные отношения; c) отношения в сфере международных перевозок. 2. Публично-правовые отношения: a) валютные отношения; b) таможенные отношения; c) отношения в сфере введения и применения мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности; d) отношения в сфере правового регулирования территорий с особым экономическим статусом. Рассмотрим наиболее специфические публично-правовые отношения: таможенные отношения и отношения в сфере введения и применения мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенные отношения. 1.2. Роль таможенного законодательства в регулировании внешнеэкономической деятельности, в первую очередь внешнеторговой деятельности, сложно переоценить — фактически это основной публично-правовой инструмент регулирования внешней торговли. Внешняя торговля характеризуется перемещением товаров с территории одного государства на территорию другого государства. Соответственно, самым очевидным способом контроля такой деятельности является контроль на границе Российской Федерации. Первые ростки таможенного регулирования возникли на территории Киевской Руси одновременно с писаным правом: договоры киевских князей с греками затрагивали и вопросы протопошлин. Вплоть до середины XVII в. в России отсутствовал таможенный тариф, да и сам сбор пошлин существенно зависел от воли князя (царя). После принятия первого законодательного акта, регламентирующего вопросы таможенного дела, таможенная политика московских царей напоминала маятник: фактически в вопросе установления пошлин на торговлю с Западом они то устанавливали практически заградительные пошлины, то полностью его открывали для иностранных товаров. Одновременно начинала вырабатываться убежденность в том, что именно правильное таможенное регулирование — лучший способ контролировать экономику и экспансию иностранных ресурсов. Именно ссылаясь на возможность регулировать иностранную экономическую экспансию через таможенные барьеры, С. Ю. Витте в конце XIX в. убедил императора практически полностью открыть экономику Российской империи для привлечения иностранных инвестиций. В годы Первой мировой войны большинство таможен было закрыто. С 1 января 1918 г. вводилось в действие Постановление СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. «О порядке выдачи разрешений на ввоз и вывоз товаров», согласно которому ввоз и вывоз товаров без специального разрешения был запрещен. В сентябре того же года был запрещен вывоз с территории РСФСР предметов искусства и старины без разрешения Коллегии по делам музеев и охране памятников искусства и старины. После 1922 г. таможенное регулирование стало приобретать новые формы: ВЦИК и СНК 9 марта 1922 г. утвердили первый советский таможенный тариф по европейской привозной торговле, а 13 июня 1922 г. — по вывозной. Декретом СНК РСФСР от 23.02.1922 был утвержден Таможенно-тарифный комитет при СК РСФСР, правовой статус которого был закреплен в Таможенном уставе СССР 1924 г. и Таможенном кодексе СССР 1928 г. 21 января 1930 г. был принят Свод таможенных тарифов СССР, просуществовавший до 1 октября 1961 г. В таможенном тарифе 1961 г. применялись дифференцированные ставки таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товаров. В 1964 г. принимается новый Таможенный кодекс СССР, в котором впервые вводится понятие таможенного режима. С начала 1993 г. независимо от взимания таможенных пошлин все товары, ввозимые в Россию или вывозимые из России, подлежат таможенному оформлению. В настоящее время таможенное регулирование является единственным видом публично-правового регулирования, переданного Россией на наднациональный уровень, в рамках интеграционных процессов, происходящих на территории Евразии. 1 июля 2010 г. на международной арене возникло новое образование — Таможенный союз Республики Казахстан, Республики Беларусь и Российской Федерации. Причиной образования этого союза послужило не только объективное притяжение государств — республик бывшего СССР, но и намерение России ускорить ход переговоров по вступлению во Всемирную торговую организацию. После образования Таможенного союза существенно изменилась динамика интеграционных процессов на территории бывшего СССР и началась открытая конкурентная борьба России с Европейским союзом за вновь возникшие государства. 1.3. В соответствии со ст. 19 Федерального закона N 164-ФЗ ввозные и вывозные пошлины устанавливаются таможенным законодательством в целях регулирования внешней торговли, в т. ч. для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике. Таким образом, на первый взгляд таможенные отношения должны быть сведены лишь к вопросам взимания и уплаты пошлин. Действующее таможенное законодательство трактует таможенное регулирование крайне широко, распространяя его и на отношения, которые далеки от собственно таможенных — взимания установленных пошлин за международное перемещение товаров. Согласно ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза <2> таможенное регулирование в Таможенном союзе — правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. ——————————— <2> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17) (в ред. от 16.04.2010) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
Дальнейшее развитие положений ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза, в частности в п. 3 ст. 3 и подп. 8 п. 1 ст. 4, показывает, что в сферу таможенного регулирования входят все меры нетарифного регулирования <3>, а равно любые иные меры, связанные с запретами и ограничениями во внешней торговле, включая экспортный контроль <4>. Было бы неверно истолковывать вышеуказанные нормы как закрепляющие распространение сферы действия таможенного законодательства на порядок и основания принятия решений об использовании мер, связанных с запретами и ограничениями во внешней торговле. В соответствии со ст. 3 Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза <5> факт создания Таможенного союза означает лишь, что его участники не вправе применять во взаимной торговле таможенные пошлины, количественные ограничения и эквивалентные им меры, но такой запрет не распространяется на применение иных запретов и ограничений при условии, что такие запреты и ограничения не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли <6>. Соответственно, даже несмотря на ряд соглашений, заключенных между членами Таможенного союза <7>, отношения в сфере применения мер нетарифного регулирования в настоящее время не могут квалифицироваться как таможенные отношения. Учитывая специфику таможенного дела, таможенные органы действительно применяют меры нетарифного регулирования, но только в рамках проверки легитимности вывоза и ввоза товаров, при этом значительная часть отношений по соблюдению участниками внешнеэкономической деятельности запретов и ограничений протекает вне таможенных отношений. ——————————— <3> Согласно п. 17 ч. 1 ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза под нетарифным регулированием понимается комплекс мер регулирования внешней торговли товарами, осуществляемых путем введения количественных и иных запретов и ограничений экономического характера. Такое определение мер нетарифного регулирования в целом соответствует положениям ст. 20 Федерального закона N 164-ФЗ. <4> То есть собственно меры нетарифного регулирования в понимании Генерального соглашения по тарифам и торговле (см.: Свинухов В. Г., Щербина Г. П. Классификация мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности // СПС «КонсультантПлюс»). Данный прием — придание понятию меры нетарифного регулирования нетрадиционного обозначения — был избран сторонами Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза (Минск, 27 ноября 2009 г.) неслучайно. Дело в том, что создание единой таможенной территории повлекло отмену во взаимной торговле государств — членов Таможенного союза таможенных пошлин, количественных ограничений и эквивалентных им мер, другие же меры нетарифного регулирования могут ими применяться в отношении друг друга. <5> Договор подписан в г. Душанбе 6 октября 2007 г., вступил в силу для Российской Федерации 10 октября 2008 г. // СЗ РФ. 2011. N 12. <6> Договор перечисляет примерный перечень таких запретов и ограничений: специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, а также запреты и ограничения импорта или экспорта, необходимые для защиты общественной морали, жизни или здоровья человека, животных и растений, охраны окружающей природной среды и защиты культурных ценностей. <7> Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 г.; Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран от 9 июня 2009 г.; Соглашение о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 9 июня 2009 г.; Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами — участниками Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами; Положение о применении ограничений и др.
Для целей именно правового регулирования внешнеэкономической деятельности таможенные отношения могут быть обозначены как отношения, возникающие при импорте в Россию и экспорте из России товаров за пределы таможенной территории Таможенного союза, их перевозке по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временном хранении, таможенном декларировании, выпуске и использовании в соответствии с таможенными процедурами, проведении таможенного контроля, уплате таможенных платежей. Нетарифное регулирование не входит в группу таможенных отношений, поскольку: 1) может применяться государствами — членами Таможенного союза во взаимной торговле; 2) таможенным законодательством не регламентируются взаимоотношения участников внешнеэкономической деятельности и органов, осуществляющих нетарифное регулирование; 3) таможенные органы проверяют лишь легитимность ввоза товаров на таможенную территорию, их вывоза с таможенной территории и их перевозки по таможенной территории. В части проверки соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности требований нетарифного регулирования таможенные органы, действительно, задействованы, но они в равной степени проверяют, например, законность вывоза иностранной валюты за пределы таможенной территории, что не делает валютные отношения таможенными; 4) передача значительной части полномочий по введению таких мер, унификации документооборота на уровень наднациональных органов Таможенного союза не влечет изменение сущности данных отношений и сделано исключительно для удобства контроля за перемещением части объектов гражданских прав — товаров.
Отношения в сфере введения и применения мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности
1.4. Нетарифное регулирование в отличие от тарифного является чрезвычайной мерой и в большинстве случаев временной. К этим мерам прибегают в тех случаях, когда более традиционные меры таможенно-тарифного регулирования перестают быть эффективными. Более того, если таможенно-тарифное регулирование направлено в том числе на увеличение доходной части бюджета, нетарифное регулирование всегда является только защитной мерой и в большинстве случаев не основано на экономических критериях <8>. Особенностью нетарифного регулирования можно также считать и распространение его и на сферу услуг, что несвойственно таможенно-тарифному регулированию. ——————————— <8> Не всегда выраженное экономическое основание применения таких мер Россией в течение последних десяти лет позволяло государствам, в отношении которых такие меры применялись, делать заявления о политическом и дискриминационном характере запретов: торговые войны с Грузией (вино, минеральная вода, фрукты, 2003 г.), винная торговая война с Республикой Молдавией (2003 г.), молочные войны с Республикой Беларусь (2012 г.) и Литвой (2013 г.).
В правовой и экономической науке вопросам нетарифного регулирования уделяется особое внимание <9>, что обусловлено как евразийскими интеграционными процессами, так и вступлением России во Всемирную организацию торговли. ——————————— <9> См., в частности: Бакаева О. Ю., Галицкая Н. В. Международно-правовые основы нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности // Международное публичное и частное право. 2005. N 5; Трошкина Т. Н. Система мер нетарифного регулирования международной торговли: понятие и сущность // Налоги. 2009. N 4; Трошкина Т. Н. Нетарифные меры в системе государственного регулирования международной торговли (на примере развитых стран) / Под ред. В. С. Загашвили. М.: ЦППИ, 2010.
1.5. В настоящее время сфера нетарифного регулирования регламентируется как законодательством Российской Федерации, так и международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, и принимаемыми в соответствии с указанными договорами актами органов Таможенного союза. В части экономических мер нетарифного регулирования практически вся нормативная база урегулирована международными договорами и актами органов Таможенного союза. Как нами указано выше, договорно-правовая база Таможенного союза предоставляет России право применять ряд мер нетарифного регулирования и в отношении стран — членов Союза, однако в настоящее время у России отсутствует правовая база для легитимного введения и применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров из Республики Беларусь или Казахстана. Действующий Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» предоставляет право введения таких мер только при импорте товаров на таможенную территорию России, в то время как таможенная территория России практически три года как не существует и ее тем более не существует для вышеуказанных государств. В целом Россия в вопросах нетарифного регулирования внешней торговли сконцентрировалась на технических барьерах — национальных требованиях к техническим характеристикам товаров, специальных требованиях к качеству товаров, их соответствию санитарным, фитосанитарным и ветеринарным требованиям, системам сертификации и др. Это одна из наиболее эффективных мер нетарифного регулирования, поскольку не запрещена правом Всемирной торговой организации и позволяет жестко контролировать допуск иностранных товаров в национальную экономику. 1.6. Действующее законодательство позволяет выделить следующие группы мер нетарифного регулирования: 1) меры экономического характера — установление количественных ограничений, введение квоты, лицензирование, предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 21, 23, п. 1 ч. 1 ст. 24, ст. 26 Федерального закона N 164-ФЗ), а также специальные защитные меры (специальная пошлина, импортная квота), антидемпинговые меры (антидемпинговая пошлина) и компенсационные меры (компенсационная пошлина), эмбарго. Меры экономического характера вводятся только в отношении внешней торговли товарами; 2) меры неэкономического характера, которые вводятся исходя из национальных интересов и целей, определенных Федеральным законом N 164-ФЗ <10>, при этом такие меры могут применяться в отношении внешней торговли как товарами, так и услугами. К числу мер неэкономического характера можно отнести и особый порядок допуска иностранных инвесторов в те отрасли экономики России, которые считаются стратегическими. В отличие от мер экономического характера неэкономические меры вводятся органами государственной власти Российской Федерации и на основании российского законодательства. ——————————— <10> Классификация мер нетарифного регулирования основана на выводах Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. N 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. N 250. 2006. 8 ноября.
Несмотря на то что действие Федерального закона N 164-ФЗ не распространяется на отношения, регулируемые Федеральным законом «Об экспортном контроле»), предложенная выше классификация мер применима и к отношениям, регулируемым данным Законом. 1.7. Отношения в сфере введения и применения мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности могут быть определены как отношения, возникающие в процессе международной миграции объектов гражданских прав в связи с осуществлением Российской Федерации суверенных прав по регулированию такой миграции вне рамок таможенного тарифа.
Литература
1. Бакаева О. Ю. Международно-правовые основы нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности / О. Ю. Бакаева, Н. В. Галицкая // Международное публичное и частное право. 2005. N 5. 2. Бублик В. А. Публично — и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. 353 с. 3. Вологдин А. А. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности: Учебное пособие для магистров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт»; ИД «Юрайт», 2013. 445 с. 4. Свинухов В. Г. Классификация мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности / В. Г. Свинухов, Г. П. Щербина // СПС «КонсультантПлюс». 5. Толочко О. Н. Введение в теорию правового регулирования внешнеэкономических отношений: Монография. Гродно: ГрГУ, 2003. 184 с. 6. Трошкина Т. Н. Система мер нетарифного регулирования международной торговли: понятие и сущность // Налоги. 2009. N 4. 7. Трошкина Т. Н. Нетарифные меры в системе государственного регулирования международной торговли (на примере развитых стран) / Под ред. В. С. Загашвили. М.: ЦППИ, 2010. 156 с.
