(Овчинников С. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 3)
ТАМОЖЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ: ВЕРХОВЕНСТВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ <*>
С. Н. ОВЧИННИКОВ
——————————— <*> Ovchinnikov S. N. Customs sovereignty: supremacy of state power.
Овчинников Сергей Николаевич, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматривается вопрос содержания понятия «таможенный суверенитет», анализ его отсутствия в действующем законодательстве. Автор приходит к выводу о том, что на верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права.
The article considers the issue of the contents of concept «customs sovereignty», analyses the absence thereof in the current legislation. The author makes a conclusion that the complexity of the system of normative-law acts in the sphere of customs affairs, various interpretations of the norms of customs law influence the supremacy of state power.
Key words: state, law, customs legislation, sovereignty, conflict of laws.
В юридической науке и законодательстве категория суверенитета встречается весьма широко и употребляется в разных смыслах. В Конституции РФ, в науке конституционного и государственного права используется понятие «государственный суверенитет», «народный суверенитет» и «национальный суверенитет». Так, в ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Статья 4 Конституции РФ устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В действующем законодательстве чаще всего встречается выражение «экономический суверенитет». Статья 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <1> к полномочиям федеральных органов государственной власти в области внешнеторговой деятельности относит защиту экономического суверенитета и экономических интересов РФ и российских лиц. Статья 5 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г., говорит о суверенитете РФ в области культуры <2>. Можно даже обнаружить выражение «верховный суверенитет государства в сфере земельно-имущественных отношений» <3>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4850. <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <3> Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)». Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4895.
Кроме того, в научной литературе выделяют также политический, правовой, территориальный, фискальный, налоговый, валютный, уголовно-правовой, продовольственный и другие разновидности суверенитета. В этом же ряду можно поставить и таможенный суверенитет. В традиционном понимании государственный суверенитет представляет собой свойство государственной власти, выражающееся в верховенстве власти государства внутри страны и независимости ее по отношению к другим государствам. Иные упомянутые суверенитеты, кроме народного и национального, можно рассматривать как стороны или аспекты государственного суверенитета. Иногда отмечается, что суверенитет государства имеет различное отраслевое содержание <4>. Если предположить, что речь идет об отраслях права, то такая характеристика представляется не совсем удачной. Далеко не во всех исследованиях отраслей системы российского права выделяется и рассматривается соответствующий суверенитет. Например, вряд ли можно встретить выражение «гражданско-правовой суверенитет». Не всегда выделяемые стороны государственного суверенитета соответствуют отраслям права. Суверенитет государства един и неделим, и когда к слову «суверенитет» добавляют различные прилагательные, то подчеркивают ту или иную сферу деятельности государства. ——————————— <4> См., напр.: Остроухов Б. А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства // Юридический мир. 2009. N 3.
В одном из своих Постановлений Конституционный Суд РФ использовал выражение «фискальный суверенитет государства» <5>. По мнению некоторых авторов, это «выражение с формально-юридической точки зрения вряд ли является корректным, поскольку суверенитет государства един и его расщепление на различные суверенитеты (фискальный, таможенный, экономический и т. д.) представляется необоснованным» <6>. Представляется, что недостаточно обоснованной является сама критика. В приведенном и иных подобных выражениях речь идет не о различных суверенитетах, а опять-таки о различных сторонах единого государственного суверенитета. ——————————— <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 197. <6> Брызгалин А. В., Берник В. Р., Головкин А. Н. Актуальные вопросы налогового права // Налоги и финансовое право. 2006. N 8.
К. Г. Борисов пишет, что «суверенитет государства рассматривается в двух аспектах: во-первых, как государственный и, во-вторых, как экономический суверенитет государства» <7>. С такой позицией вряд ли можно согласиться, потому что создается впечатление о равнозначности государственного и экономического суверенитета как двух аспектах суверенитета государства. Экономический суверенитет государства — это одна из сторон государственного суверенитета. И если уж выделять аспекты суверенитета, то их можно обнаружить гораздо больше. ——————————— <7> Борисов К. Г. Международное таможенное право: Учебное пособие. 2-е изд., доп. М., 2001. С. 29 — 30.
Действующее законодательство РФ не содержит прямого упоминания о таможенном суверенитете. В таможенном законодательстве эта категория не встречается. В ст. 10 Таможенного кодекса РФ 1993 г. среди основных функций таможенных органов РФ называлось обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности РФ, являющейся основой экономического суверенитета РФ. Даже в тексте присяги сотрудника таможенного органа говорится об обязанности защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации <8>. Исследования в области таможенного права также редко затрагивают вопрос о таможенном суверенитете, чаще говорят об экономическом суверенитете, иногда экономический и таможенный суверенитет ставят рядом друг с другом <9>. В научной и учебной литературе таможенный суверенитет упоминается обычно в связи с понятиями «таможенная территория» и «таможенная граница» <10>. Но если такое понятие используется, значит, необходимо определить его смысл и содержание. ——————————— <8> Ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586. <9> См.: Райкова А. Ю. Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере международных таможенных конвенций по Карнетам A. T.A.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16. <10> См., напр.: Козырин А. Н. Таможенное право России. Общая часть. М., 1995. С. 46; Сандровский К. К. Международное таможенное право: Учебник. Киев, 2002. Глава 3. § 1.
Исходя из вышеупомянутого традиционного понимания государственного суверенитета, таможенный суверенитет можно определить как верховенство и независимость государства в регулировании таможенных отношений, т. е. отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. В таможенном суверенитете государства можно выделить внутреннюю и внешнюю стороны. Суверенитет с его внутренней стороны представляет собой верховенство государственной власти в регулировании таможенных отношений, в определении таможенно-тарифной политики и средств ее реализации. Таможенное регулирование является монополией государства. Таможенный суверенитет выражается прежде всего в единстве таможенной территории, таможенного законодательства, системы таможенных органов, которые отнесены к федеральным органам исполнительной власти. В. С. Грачев и К. Н. Серов к числу правовых средств обеспечения экономического суверенитета относят конституционное закрепление принципа государственного суверенитета, конституционное закрепление принципов федерализма, регламентацию на конституционном уровне разграничения властных полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром, нормативное закрепление принципов соотношения норм международного и национального права и т. д. <11>. Названные средства обеспечения суверенитета носят общий характер и могут быть отнесены к любой стороне государственного суверенитета, а не только к экономическому суверенитету. ——————————— <11> Грачев В. С., Серов К. Н. Правовые средства обеспечения экономического суверенитета современного государства // История государства и права. 2007. N 8.
Таможенный суверенитет находит свое закрепление в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, относящей таможенное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации. Это положение Конституции выражает единство таможенного регулирования на территории всей страны. Однако мало закрепить его в Конституции и Таможенном кодексе, необходимо его еще и реально обеспечить. В условиях федеративного государства необходимо добиваться верховенства федерального законодательства. Тем более что история современной России дает нам примеры отступления от этого принципа как со стороны федеральной власти, так и со стороны субъектов Федерации. Уже после принятия действующей Конституции РФ были подписаны Соглашения между Правительством РФ и правительствами некоторых республик в составе Федерации (Башкортостан, Саха (Якутия), Удмуртская Республика), администрациями Краснодарского края, Ростовской области об урегулировании отношений в области таможенного дела, о разграничении полномочий в области таможенного дела и т. п. <12>. Конституция РФ не предусматривает совместного ведения и правового регулирования таможенного дела субъектами РФ или с их участием. Подобного рода соглашения нарушают закрепленный в ст. 5 Конституции РФ принцип равноправия субъектов РФ. ——————————— <12> См. подробнее: Новиков А. Б., Новикова Э. В. Правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере внешнеэкономической деятельности // Таможенное регулирование. Вып. 1: Сб-к статей / Под ред. А. Б. Новикова. СПб., 2006. С. 43 — 48.
Можно отметить попытки со стороны субъектов Федерации обжаловать законные полномочия федеральной власти в таможенной сфере. Так, Народное Собрание Парламента Чеченской Республики обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором оспаривается конституционность положений Постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. N 1223 «О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района». Этим Постановлением Государственному таможенному комитету РФ предписано временно прекратить таможенное оформление прибывающих из-за границы товаров и грузов, следующих в Чеченскую Республику, а также в адрес физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики и действующих на территории Российской Федерации от имени и (или) в интересах Чеченской Республики. Конституционный Суд РФ отказал в принятии запроса к рассмотрению, поскольку в данном случае неопределенность отсутствует. Правительство РФ действовало в рамках своих законных полномочий <13>. ——————————— <13> Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 22-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 3.
Некоторые субъекты Федерации стремятся самостоятельно регулировать таможенную деятельность. Например, в 1998 г. Дума Приморского края приняла ныне уже отмененный Закон «О порядке утилизации, складирования, перемещения лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов в Приморском крае» <14>. В названном Законе устанавливается перечень документов, которыми должны сопровождаться лом и отходы металлов, перемещаемые для таможенного оформления экспортной поставки потребителям. На Дальневосточное таможенное управление возлагается обязанность контролировать перемещение лома и отходов металлов и сплавов лишь при наличии документов, соответствующих указанному перечню. Экспортеры лома и отходов металлов и сплавов при отсутствии предписанных документов могут нести административную ответственность, причем право составления протоколов об этих административных правонарушениях предоставлено также таможенным органам. Нетрудно заметить, что рассматриваемый Закон Приморского края мало согласуется с Конституцией РФ и таможенным законодательством. ——————————— <14> Закон Приморского края от 10 июля 1998 г. N 13-КЗ // Ведомости Думы Приморского края. 1998. N 10. Утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 11 февраля 2002 г. N 194-КЗ // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2002. N 107.
Более того, свою лепту в таможенное регулирование вносят и муниципальные образования. Так, глава местного самоуправления г. Находка Приморского края 17 мая 1996 г. принял Постановление N 757 «О таможенном оформлении судов с автомашинами на борту в г. Находка» <15>. В этом Постановлении дается указание начальнику таможни организовать таможенное оформление автомашин с судов в определенных местах, предусмотреть особый режим таможенного оформления и т. п. ——————————— <15> СПС «КонсультантПлюс».
Приведенные примеры показывают, что таможенный суверенитет государства нуждается в постоянной поддержке. На верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет также сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права. В настоящей статье затронут лишь внутренний аспект таможенного суверенитета. Международно-правовой аспект таможенного суверенитета требует отдельного исследования.
