(Батыров М. В.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 2)
ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
М. В. БАТЫРОВ
——————————— <*> Batyrov M. V. Legal mechanisms for regulating relations in the functioning of special economic zones of the Russian Federation.
Батыров Мингиян Владимирович, аспирант Московского гуманитарного университета, кафедра уголовно-правовых и специальных дисциплин, специальность — юриспруденция.
В рамках данной научной статьи автором были изучены и проанализированы основные механизмы регулирования отношений в сфере функционирования особых экономических зон Российской Федерации. Это позволило автору выявить проблемы и недостатки системы создания особых экономических зон, управления ими, осуществления государственного контроля деятельности резидентов на их территории. Также автором освещены наиболее концептуальные предложения по совершенствованию законодательства об особых экономических зонах в рамках рассматриваемой тематики.
Ключевые слова: особые экономические зоны, Министерство экономического развития, особый режим осуществления предпринимательской деятельности, резидент-инвестор, система создания особых экономических зон, особые экономические зоны регионального уровня.
As part of this author have been studied and analyzed the basic mechanisms of regulation of relations in the functioning of special economic zones of the Russian Federation. This allows the author to identify the problems and shortcomings of the creation of special economic zones, the management of the state control of the resident on their territory. The author also highlights the most conceptual proposals to improve legislation on special economic zones in the framework of this theme.
Key words: special economic zones, Ministry of economic development, the peculiar regime of business activity, resident-investor, the system of creation of special economic zones, special economic zones of regional level.
Особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон (далее — ОЭЗ) детерминирует наличие специального законодательного регулирования. Так, на отношения, связанные с функционированием ОЭЗ на территории Российской Федерации, распространяются только нормы Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 116-ФЗ), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, прежде всего Министерства экономического развития Российской Федерации. В законодательство об ОЭЗ иные федеральные законы, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, не включаются. И это не случайно, так как на территории ОЭЗ устанавливается особый режим осуществления предпринимательской деятельности, в котором превалирующее значение имеет соглашение о создании ОЭЗ, постоянными участниками которого являются Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территории которого создается ОЭЗ <1>. ——————————— <1> Андреев В. К Предпринимательское законодательство России: Научные очерки. М.: Статут; РАП, 2008.
Следует особо отметить, что институт ОЭЗ характеризуется не только наличием особого режима осуществления предпринимательской деятельности на их территории, но и специфической системой их создания, управления и осуществления контроля деятельности резидентов. Вышеперечисленные механизмы регулирования отношений в сфере функционирования института особых экономических зон в Российской Федерации нуждаются во всестороннем изучении, анализе, выявлении правовых пробелов и формулировке предложений по их устранению, что и будет отражено в данной научной статье. В соответствии с законодательством ОЭЗ создаются по решению Правительства Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона N 116-ФЗ). Так, решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 116-ФЗ). При этом такое решение может приниматься как на основе проведения конкурса по отбору заявок регионов, претендующих на получение статуса ОЭЗ, так и без его проведения (ч. 1.1 ст. 6 Федерального закона N 116-ФЗ). Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. N 833 «О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея» на территории ряда регионов были созданы туристско-рекреационные ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок. Следует сказать, что принятие решения о создании ОЭЗ на территории того или иного региона не должно происходить по политическим мотивам, а основываться только на критериях готовности территорий региона для обеспечения поступательного развития зоны. В данном аспекте существует проблема сознательного завышения регионами своих возможностей с целью получения статуса ОЭЗ. Это объясняется объемом финансовых вложений, которые впоследствии будут выделяться из федерального и регионального бюджетов на их развитие. Ошибочное представление федерального центра об истинном финансовом и экономическом положении региона, претендующего на получение статуса ОЭЗ, может привести к тому, что цели их учреждения не будут достигнуты. По мнению автора, во избежание данной ситуации необходимо на стадии рассмотрения заявок субъектов Федерации не только проводить анализ представленных документов, но и осуществлять фактическую проверку в регионе, для чего должны быть созданы специальные федеральные комиссии. Что касается учреждения ОЭЗ в исключительных случаях без проведения конкурсных процедур, необходимо сказать, что в целях единообразного понимания и применения органами государственной власти данной правовой нормы, а также во избежание необоснованного присвоения тому или иному региону статуса ОЭЗ необходимо внести изменения в законодательство об особых экономических зонах, касающиеся четкого определения перечня таких «исключительных случаев». По мнению автора, существующую модель создания ОЭЗ на территории России необходимо дополнить возможностью включения в данный процесс органов законодательной власти посредством принятия федеральных программ развития особых экономических зон (ежегодно корректируемых) на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации, предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Это позволит не только повысить качество отбора регионов, претендующих на приобретение статуса ОЭЗ, но и установить общую концепцию их развития. Следующей проблемой, непосредственно связанной с государственной политикой применительно к созданию ОЭЗ, является потенциальная возможность появления в них структурных диспропорций. Связано это в первую очередь с тем, что ОЭЗ, как обособленная территория региона, аккумулируя инвестиции, существенную часть бюджетных средств, другие ресурсы, поглотит наиболее квалифицированные кадры региона — прежде всего в силу разницы в оплате труда, что приведет к нерациональному перераспределению кадровых и экономических ресурсов. Итогом станет то, что остальные районы просто не выдержат конкуренции, и произойдет их стагнация. В свете данной проблематики в целях рационального и эффективного развития субъектов Российской Федерации федеральные ОЭЗ в большей степени необходимо создавать на территории слаборазвитых регионов, когда как в экономически развитых необходимо создавать условия для поддержки и развития зон регионального уровня и частных ОЭЗ с минимальным федеральным бюджетным финансированием. Также целесообразно введение дополнительных типов ОЭЗ: агропромышленные, экспортно-производственные, комплексные и пр. Следуя логике изложения материала данной статьи, необходимо сказать, что с 1 января 2010 г. в Федеральный закон N 116-ФЗ внесены изменения, касающиеся системы управления ОЭЗ. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. N 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было ликвидировано, а его функции были переданы напрямую Министерству экономического развития Российской Федерации. В свою очередь, указанное Министерство получило право передачи части полномочий на места по выбору либо муниципальным властям, либо управляющим компаниям, в том числе ОАО «Особые экономические зоны» и его дочерним предприятиям с возможностью отзыва таких полномочий в случае их неисполнения либо ненадлежащего исполнения. Таким образом, осуществлен переход к двухуровневой системе управления ОЭЗ в целях ее оптимизации. В связи с вышеописанными законодательными изменениями закономерно встает вопрос об их эффективности и рациональности. Детальный анализ сложившейся системы управления ОЭЗ позволил автору сделать следующие выводы. Во-первых, на законодательном уровне не закреплена система отношений между государственными органами и управляющими компаниями и ОАО «Особые экономические зоны» по поводу осуществления ими полномочий по управлению ОЭЗ. Иными словами, отсутствует нормативный правовой документ с указанием конкретных прав и обязанностей данных субъектов и ответственности за их неосуществление. Также еще одним аспектом, который явно не в пользу коммерциализации отношений в сфере управления ОЭЗ, а именно привлечение управляющих компаний к деятельности в ОЭЗ, — это, конечно же, его аффилированность с государственным аппаратом, и как следствие, различного рода финансовые махинации, использование бюджетных средств не по целевому назначению и т. д. Во-вторых, круг полномочий, которые могут передаваться на места, а именно управляющим компаниям, значительно расширился: обеспечение проведения экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий; получение технических условий присоединения к сети и их передача резидентам ОЭЗ; управление и распоряжение земельными участками и иными объектами недвижимости в пределах зоны без права их отчуждения, создание объектов инфраструктуры на территории зон и пр. Вышесказанное позволяет сделать вывод, что предоставление такого объема полномочий в «частные руки», хотя и со 100%-ной долей государства, слишком поспешно и не совсем рационально, а самое главное — имеет негативный опыт. Таким образом, система управления, сложившаяся в рамках функционирования ОЭЗ, а именно возможность привлечения коммерческих структур (управляющих компаний) и делегирование им полномочий, в том числе по созданию инфраструктуры и объектов недвижимости, нецелесообразна, так как может привести к сращиванию с государственным аппаратом и, как следствие, к различным финансовым махинациям, а также монополизировать рынок или его отдельные сферы. В целях совершенствования системы управления ОЭЗ, автором предлагается внести изменения в Федеральный закон N 116-ФЗ, а именно все полномочия по управлению ОЭЗ передать в ведение соответствующих администраций регионов и муниципальных образований, усилив при этом контроль (как федеральный, так и муниципальный), в том числе за целевым использованием бюджетных средств. Администрациям же, в свою очередь, предоставить право на гражданско-правовой конкурсной основе привлекать коммерческие организации для выполнения отдельных полномочий, в том числе по строительству необходимой инфраструктуры. Внедрение вышеописанной модели позволит не только расширить полномочия региональных властей в части управления ОЭЗ, но и установить четкие правовые границы ответственности за их ненадлежащее исполнение. На законодательном уровне существует ряд пробелов, которые в значительной мере снижают действенность и эффективность государственного контроля в сфере функционирования ОЭЗ. Попробуем осветить их. Во-первых, это законодательное ограничение полномочий органов государственного контроля по проведению комплексных проверок резидентов ОЭЗ, что выражается в следующем. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона N 116-ФЗ плановые комплексные проверки проводятся органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами. Плановые комплексные проверки проводятся органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля на основании решения, выданного органами управления особыми экономическими зонами. В решении о проведении плановой комплексной проверки должны быть указаны ее предмет и период, который подлежит проверке. Что касается внеплановых проверок, то они также могут проводиться только по согласованию с вышеуказанными субъектами. Иными словами, резиденты ОЭЗ имеют некую «правовую неприкосновенность». Во-вторых, органы государственного контроля имеют право подачи иска в суд о лишении лица статуса резидента ОЭЗ исключительно через орган управления зоной. В-третьих, в Федеральном законе N 116-ФЗ нечетко сформулировано само понятие «плановая комплексная проверка». Неясно, идет ли речь о привлечении к проверке нескольких подразделений одного контрольного органа либо о проведении проверки несколькими контрольными органами. В-четвертых, срок проведения проверок весьма короткий, что может негативно повлиять на их результаты. Так, срок проведения плановых комплексных проверок не может превышать две недели, а внеплановых — одной недели (п. 4, п. 7 ст. 11 Федерального закона N 116-ФЗ). По мнению автора, вопросы, связанные с проведением контрольных мероприятий, а также лишением лица статуса резидента ОЭЗ, должны носить более независимый характер. Иными словами, сложившаяся система контроля представляется не совсем эффективной, так как органы государственного контроля не имеют правовой свободы в данной сфере. А если принять во внимание тенденцию к коммерциализации отношений в сфере функционирования ОЭЗ, решение вышеуказанных проблем приобретает первоочередной характер. Подводя итог, необходимо сказать, что автором проанализированы основные механизмы регулирования отношений в сфере функционирования ОЭЗ, выявлены проблемы и недостатки системы их создания, управления и осуществления государственного контроля деятельности резидентов на их территории. Также автором освещены наиболее концептуальные предложения по совершенствованию законодательства об особых экономических зонах в рамках рассматриваемой тематики.
