(Тимошин В. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. А. ТИМОШИН
Тимошин Владимир Анатольевич, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Во все времена государству отводилась ведущая роль в разработке и реализации политики ведения трансграничной торговли. Это обусловлено не только тем, что экспорт и импорт товаров и услуг составляют существенную часть внутреннего валового продукта, но и естественной потребностью экономики в государственном регулировании. В данной статье автором проводится детальный анализ таких категорий, как «государственное регулирование», «внешнеторговая деятельность», «государственная политика в сфере внешней торговли», «государственное управление внешней торговлей».
Concept of the state regulation of the foreign trade activity V. A. Timoshin
At all times the leading position in working out and realisation of a policy of conducting transboundary trade was given to the state. It is caused not only the fact that export and import of goods and services makes an essential part of gross domestic product, but natural need of the economy in State regulation. In the following article the author carries out the detailed analysis of such categories as: «state regulation», «the foreign trade activity», «state policy in foreign trade sphere», «state regulation of the foreign trade».
Во все времена государству отводилась ведущая роль в разработке и реализации политики ведения трансграничной торговли. Это обусловлено не только тем, что экспорт и импорт товаров и услуг составляют существенную часть внутреннего валового продукта, но и естественной потребностью экономики в государственном регулировании. Роль государства в регулировании внешнеторговой деятельности состоит в том, чтобы поддерживать баланс интересов различных социальных групп и слоев населения в процессе развития и функционирования внешнеторговых отношений. Либеральный постулат, гласящий, что государство не должно вмешиваться в экономику, что рынок сам во всем разберется, является неприемлемым, ввиду отсутствия современного, цивилизованного, социально ориентированного рынка. Лауреат Нобелевской премии Василий Леонтьев сравнивал экономику с парусным кораблем, отмечая, что рыночные силы — это ветер, который надувает паруса корабля. Парусный корабль идет по воле ветра. Именно поэтому и необходимо наличие государственного регулирования, которое выступает в роли штурвала, задающего курс кораблю <1>. ——————————— <1> Леонтьев В. Экономические эссе. Теории, исследования, факты, политика. М., 1990. С. 11 — 15.
Детальный анализ категории «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» предполагает рассмотрение таких ее составляющих, как «государственное регулирование» и «внешнеторговая деятельность». В юридической литературе существует множество дефиниций государственного регулирования. Профессор Ю. А. Тихомиров раскрывает понятие государственного регулирования как установление и обеспечение государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий <2>. ——————————— <2> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 2000.
И. Н. Герчикова определяет государственное регулирование как систему мер органов государственного управления законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления <3>. ——————————— <3> Герчикова И. Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М., 2002.
Иные источники трактуют государственное регулирование как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектами возможности самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности <4>. ——————————— <4> Словарь административного права. М., 1999. С. 101.
Ю. М. Козлов определял содержание государственного регулирования в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле государственное регулирование — это: — установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления; — обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; — защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; — использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов. В узком смысле регулирование чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на объекты, организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу <5>. ——————————— <5> Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2002.
Несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях просматриваются схожие черты. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических действий исполнительной власти находит нормативное закрепление. В-третьих, государственное регулирование может проявляться по-разному, иметь не одинаковую форму и содержание. Переходя к рассмотрению категории «внешнеторговая деятельность», следует отметить позицию американского профессора Карла Нельсона, который дал следующее определение внешней торговле: «Внешнеторговая деятельность — это процесс обмена товарами и услугами через существующие национальные границы» <6>. Ранее понятие внешнеторговой деятельности было закреплено в Федеральном законе N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» <7> от 13 октября 1995 г.: «…внешнеторговая деятельность представляет собой разновидность предпринимательской деятельности в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них». ——————————— <6> Carl A. Nelson. Import/export: how to get started in international trade // R. R. Donnelley & Sons Company. NY 2000. P. 3. <7> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.
В настоящее время этот Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. <8>. Согласно положениям указанного нормативного акта, под внешнеторговой деятельностью понимается деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью. ——————————— <8> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Таким образом, акцент был сделан на факте сделки, т. е. на действии, связанном с возникновением, изменением и прекращением правоотношений. Такое определение представляется более обоснованным, поскольку понятие «предпринимательская деятельность в области международного обмена» не отличается определенностью. Теперь рассмотрим цели внешнеторговой деятельности. Основной целью внешнеторговой деятельности является рост эффективности национальной экономики, поскольку создаются возможности сосредоточения трудовых, капитальных, материальных и иных производственных ресурсов в отраслях, где имеется абсолютное или относительное превосходство над другими странами по производительности труда, уровню издержек производства, качеству изделий. Продукция этих отраслей обменивается на мировом рынке на товары, по которым аналогичными преимуществами обладают другие страны. Однако поступающая из-за рубежа продукция и услуги не всегда способствуют росту эффективности национальной экономики. Именно поэтому одной из основных функций государства является обеспечение нормального функционирования экономики страны, защита ее от неблагоприятных внешних влияний, способных нанести ущерб национальному производству, т. е. государственное регулирование внешней торговли. Помимо защиты экономики страны механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности направлен на достижение определенных целей: — защиту экономического суверенитета Российской Федерации; — обеспечение экономической безопасности Российской Федерации; — стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности; — обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику. Достижение поставленных целей реализуется посредством ряда инструментов, которые могут быть объединены в две группы. Первую составляют инструменты, воздействующие через стоимостные показатели на динамику, объем, структуру и географию внешнеторговых потоков. Сюда относятся таможенные пошлины и таможенные сборы, налогообложение экспортно-импортных операций, таможенная номенклатура, порядок определения таможенной стоимости, система тарифных льгот и тому подобное. Во вторую группу входят административные средства — квотирование, лицензирование, установление запретов на перемещение отдельных товаров, предписания санитарного и ветеринарного характера, технические стандарты и так далее. Если инструменты первой группы воздействуют на внешнеторговую деятельность опосредованно — через стоимостной фактор, то инструментарий второй группы позволяет государству осуществлять непосредственное вмешательство в процесс внешнеторгового обмена. Применение административных средств (инструментов государственного регулирования) обусловлено рядом причин, важнейшими из которых являются: — различия между внутренними и мировыми ценами и несоответствие их структуры по ряду основных товаров российского экспорта; — дефицит сырьевых и иных товаров на внутреннем рынке; — защита общественной морали, правопорядка, охраны жизни и здоровья граждан, окружающей среды, животных и растений; — обеспечение обороны страны и безопасности государства; — необходимость выполнения международных обязательств, принятых на себя Российской Федерацией; — и другие. При этом в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24), особо отмечается необходимость усилить защиту интересов отечественных производителей «в условиях либерализации внешней торговли России и обострения конкуренции на мировом рынке товаров и услуг» <9>. ——————————— <9> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Исходя из изложенного, можно дать следующее определение государственному регулированию внешнеторговой деятельности. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности представляет собой систему мер законодательного, исполнительного, контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными на то органами государственной власти и направленных на достижение намеченных целей в области внешней торговли товарами, услугами (работами), информацией и интеллектуальной собственностью. Анализируя существующие концепции понимания государственного регулирования внешнеторговой деятельности, следует отметить, что для обозначения роли государства в этом процессе наряду с понятием «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» могут использоваться и такие понятия, как: «государственная политика в сфере внешней торговли», «государственное управление внешней торговлей», «государственное вмешательство в сферу внешней торговли». Государственная политика в сфере внешней торговли Российской Федерации — целенаправленная деятельность государства по регулированию международного товарообмена (объема, структуры и условий экспорта, импорта и транзита) путем установления соответствующего внешнеторгового режима. Она направлена на обеспечение: — наилучших условий доступа российских товаров на мировые рынки; — эффективного уровня защиты внутреннего рынка товаров; — доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, производство которых в Российской Федерации отсутствует или ограничено); — благоприятного платежного баланса страны; — повышения эффективности государственной поддержки экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью; — соблюдения принципа взаимности — благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств. Исходя из анализа Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации N 1662-Р от 17 ноября 2008 г., следует, что целью внешнеэкономической политики в долгосрочной перспективе является создание условий для достижения лидирующих позиций Российской Федерации в мировой экономике на основе эффективного участия в мировом разделении труда и повышения глобальной конкурентоспособности ее национального хозяйства <10>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственное регулирование внешнеторговой деятельности нацелено на прогрессивные изменения в структуре производства и потребления товаров в Российской Федерации. Государственное управление внешней торговлей применялось во времена монополизации внешнеторговой сферы государством, и характерной чертой управления являлось «наличие субординации и распорядительства со стороны субъекта и отношения исполнительства, подчиненности со стороны объекта» <11>. Государственная монополия внешней торговли осталась в прошлом, однако, несмотря на обилие субъектов внешнеторговой деятельности, представляющих частный сектор, публичные интересы весьма значительны. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности представляет собой в первую очередь формы, методы и средства воздействия государства на процессы экономики во внешнеторговой сфере, в то время как государственное управление охватывает лишь организационные формы такого воздействия. ——————————— <11> Грузинов В. П. Управление внешней торговлей. М., 1975. С. 37.
Понятие «государственное вмешательство в сферу внешней торговли» менее емкое, нежели «государственное регулирование внешнеторговой деятельности», и характеризует только методы прямого регулирования и не распространяется на косвенные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Приведенные концепции понимания государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а также анализ функций государства в этой сфере позволяют сделать вывод, что существующий сегодня механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности не является совершенным и в ряде сфер представляет собой устаревший механизм государственного управления. Ярким примером является сфера экспорта природного газа, составляющая, согласно статистике Федеральной таможенной службы о внешней торговле России в 2008 г. <12>, 14,19% от всего экспорта Российской Федерации. Для того чтобы осуществить переход от государственного управления в указанной сфере к государственному регулированию, необходима демонополизация газового рынка. Кроме того, для достижения поставленных целей необходимо устранить дискриминацию отдельных участников внешнеторговой деятельности и поставить во главу угла интересы граждан, а не интересы отдельно взятых субъектов внешнеторговой деятельности, чтобы исключить нивелирование роли государства при осуществлении внешней торговли. ——————————— <12> Сайт Федеральной таможенной службы. URL: http:// www. customs. ru/ ru/ stats/ arhiv-stats-new/ trfgoods/ popup. php? id286=508.
