(Ергашев Е. Р.) («Российский следователь», 2007, N 23)
ОБОСНОВАННОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ КАК ПРИНЦИП ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРНО-ОХРАНИТЕЛЬНОГО ПРАВА
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой прокурорской деятельности УрГЮА, кандидат юридических наук, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры.
Проблема, связанная с определением принципов прокурорского надзора либо прокурорского надзорно-охранительного права, в настоящее время носит остро дискуссионный характер. Дискуссионность вопроса о системе принципов резюмирует их состав и количество. Не вникая в анализ данной проблемы, следует отметить, что принцип обоснованности проведения проверок исполнения законов, хотя ранее не выделялся как обособленное правовое положение в системе указанных принципов, заслуживает включение в их число в качестве одного из институциональных положений, регламентирующих институт надзора за исполнением законов. Принцип обоснованности проведения проверок исполнения законов — это такое основополагающее начало, в силу которого органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства прокуратуры. Данный принцип характерен лишь для института надзора за исполнением законов. Его сущность обусловлена проводившимися в обществе реформами, изменением общественных отношений, признанием прав и свобод человека и гражданина основной ценностью, ограничением публичной власти. Указанные позитивные изменения в обществе отразились на компетенции органов прокуратуры и привели к ограничению инициативности прокурорского надзора за исполнением законов. Содержание исследуемого принципа регламентировано действующим законодательством. Пункт 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прямо указывает на то, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Как справедливо отмечает В. Н. Галузо, осуществление прокурором полномочий по исполнению законов предполагает наличие повода, оснований и условий. Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах нарушения закона, а лишь те, которые требуют принятия мер прокурором, что является условием осуществления прокурором своих полномочий по исполнению законов <1>. Указанное ограничение касается только надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (главы 2 и 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), то есть общего надзора (в его традиционном понимании — Прим. авт.), в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурором инициативы нет <2>. Однако действие указанного отправного положения не означает, что органы прокуратуры должны пассивно ждать поступившей информации о допущенных либо планирующихся правонарушениях. Подобное поведение любого прокурорского работника недопустимо и является по существу нарушением должностных обязанностей. Прокурорский надзор должен быть эффективным и результативным. Его эффективность возможна лишь при условии, что прокурор активно выявляет правонарушения в тех органах и организациях, где по имеющимся в органах прокуратуры сведениям допускаются нарушения закона. Совершенно неприемлемо осуществлять деятельность прокуратуры, основываясь лишь на случайно поступивших сведениях. Прокуроры обязаны проявлять инициативу в собирании данных о правонарушениях. В каждой прокуратуре необходимо наладить систематическое поступление сведений о состоянии законности на поднадзорных объектах, в различных учреждениях, организациях, коммерческих структурах и т. д. Прокурорский надзор за исполнением законов не должен быть пассивным. Но его активность ограничена определенными рамками. Регламентированные законом средства выявления правонарушения органы прокуратуры могут использовать лишь в случае, если в органы прокуратуры поступили сведения о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором соответствующих мер. Это могут быть письменные и устные обращения граждан, сообщения в средствах массовой информации, пресса, радио, телевидение, сведения, черпаемые из аналитических данных, например обобщения состояния законности в регионе, статистических данных о преступлениях и правонарушениях и т. д. ——————————— <1> Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. О. А. Галустьяна. М.: Закон и право. 2004. С. 118. <2> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 68.
Следует отметить, что до настоящего времени выработанные наукой критерии определения правовых принципов, в том числе и принципов прокурорского надзорно-охранительного права, носят дискуссионный характер. Но несмотря на дискуссионность проблемы определения принципов представляется достаточно обоснованным выделение пяти существенных признаков, свойств, присущих им: — принцип есть общее руководящее положение; — принцип выражает сущность (прокурорского надзорно-охранительного — Прим. авт.) права; — принцип носит нормативный характер; — принцип носит сквозной характер; — самостоятельность содержания принципа. Необходимо обратить внимание на то, что приведенная концепция характерных признаков принципов права не нова и ранее уже освещалась в литературе <3>. ——————————— <3> См.: Добровольская Т. Н. Принципы советского уголовного процесса. М., 1971. С. 16; Тыричев И. В. Принципы советского уголовного процесса. М., 1982. С. 6; Громов Н. А., Николайченко В. В. Принципы уголовного процесса, их понятие и система // Государство и право. 1997. С. 33 — 40.
Используя данную концепцию в качестве методологической основы определения дефиниции исследуемого правового принципа, можно сделать вывод, в соответствии с которым отраженные в законе нормативные положения исследуемого начала содержат в себе все необходимые признаки дефиниции принципа права. Принцип обоснованности проведения проверок является основным руководящим положением прокурорского надзорно-охранительного права, пронизывающим все основные сферы общенадзорной прокурорской деятельности. Он носит нормативный характер, поскольку раскрывается «как более общая правовая норма, правовое требование, имеющее определяющее значение для всех или, по крайней мере, многих конкретных норм и институтов отрасли права» <4>. Принцип обоснованности проведения проверок обладает самостоятельностью содержания, так как содержит в себе конкретное требование соответствующего уровня абстрактности. Пронизывает обширную категорию правовых норм, регулирующих конкретное направление деятельности органов прокуратуры, — осуществление органами прокуратуры надзора за исполнением законов. И, наконец, отражает одну из существенных сторон прокурорского надзорно-охранительного права, регламентирующих основания использования правовых средств выявления правонарушений. Отсюда вывод. Исследуемому положению присущи все характерные признаки правового принципа. ——————————— <4> См.: Нажимов В. П. О системе принципов организации и деятельности советского суда. Воплощение ленинских идей в советском праве. Калининград, 1970. С. 161.
Данный принцип имеет большое практическое значение. Его требования непосредственно влияют на осуществление прокурорского надзора за исполнением законов. Приведенное основное руководящее начало обусловливает целый ряд присущих органам прокуратуры положений, каждое из которых должно быть закреплено в конкретной правовой норме действующего законодательства о прокуратуре, а не только в ведомственных актах. Например, перечень обращений, которые подлежат проверке, необходимые реквизиты данных обращений, факты, дающие основания для вмешательства органов прокуратуры, поднадзорность органам прокуратуры проверяемого субъекта, вид и характер правонарушения и т. д. Принцип определяет основания для проведения проверок органами прокуратуры. Данными основаниями являются сведения о нарушении законов. Однако не любые сведения о нарушении законов являются основаниями для проверки органов прокуратуры, а лишь те, которые требуют вмешательства органов прокуратуры и принятия прокурором соответствующих мер. Например, поступление в прокуратуру сведения о совершении должностным лицом одного дисциплинарного проступка, регламентированного законодательством о труде, вряд ли является основанием для проведения прокуратурой проверки. Но если в органы прокуратуры поступают сведения о систематическом нарушении законодательства о труде на поднадзорном предприятии организации, в коммерческой структуре, то это будет прямым основанием для проведения прокурорской проверки. Может возникнуть вопрос: будет ли являться законным основанием проведение проверки исполнения законов по заданию вышестоящего прокурора? Поскольку органы прокуратуры являются единой централизованной системой, в которой действует принцип единоначалия, то вне всяких сомнений задание вышестоящего прокурора является обязательным для нижестоящего. Его неисполнение повлечет за собой негативные для исполнителя последствия вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности. Нижестоящий прокурор обязан в полном объеме и в установленный срок выполнить задание, поручение вышестоящего прокурора. Вопрос обоснованности проверки — это не его вопрос, а вышестоящего прокурора, направившего задание (поручение). Но в любом случае, проводит ли проверку исполнения законов прокурор по своей инициативе, либо инициатива принадлежит вышестоящему прокурору, данные проверки проводятся лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства. Отсутствие указанных в законе оснований делает недопустимым совершение прокурором проверочных действий. Значение приведенного основополагающего требования не следует недооценивать, поскольку оно, регламентируя основания проведения прокурорских проверок, существенно ограничивает сферу для злоупотребления, лишая органы прокуратуры возможности незаконного применения правовых средств. Это особенно важно для правового государства, в котором публичная власть должна осуществляться в жестких рамках законности. С учетом значения исследуемого основополагающего начала представляется весьма актуальным закрепить его в отдельной статье соответствующей главы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», исключив его из ст. 21 указанного Закона, а также отразить требования данного принципа в других правовых нормах, регламентирующих основания проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов.
