The tourist and recreational special economic zones
M. V. Vavilin
The article examines the legal problems of operation of tourist and recreational special economic zones.
Key words: tourism; tourist activity; tourist and recreational special economic zones.
В 2012 г. начинается эксплуатация туристско-рекреационных особых экономических зон. В связи с этим вопрос об их правовом статусе приобретает все большую актуальность.
Законодательство в сфере туризма на сегодняшний день окончательно еще не сформировано, поэтому в этой отрасли возникают правовые парадоксы, на которые следует обратить внимание при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере экономики и природопользования.
В настоящее время понятийный аппарат законодательства, регулирующего деятельность в сфере туризма, несовершенен. Например, ст. 2 ФЗ от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» посвящена законодательству о туристской деятельности. При буквальном толковании статьи правоприменитель должен сделать вывод о том, что в нашей стране государственному регулированию подлежит только деятельность туристских организаций.
В широком смысле слова упомянутая сфера туризма включает деятельность государственных органов, туристов, их объединений, а также органов, обеспечивающих безопасность туристов. Таким образом, правильно было бы сделать поправку, дополнив в соответствующих статьях понятие «туристская деятельность» термином «деятельность в сфере туризма», так как в последнюю можно включить деятельность сразу всех субъектов туристских отношений: туристов, туристских организаций, работников туриндустрии, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Одна из сравнительно новых форм управления туризмом — туристско-рекреационные особые экономические зоны, которые могут быть созданы на территории нашей страны в соответствии с ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Основными целями создания этих зон являются: 1) улучшение инвестиционного и предпринимательского климата в регионах России, 2) удовлетворение потребностей россиян и иностранных туристов в доступном и качественном отдыхе, а также в санаторно-курортном лечении в пределах территории РФ, 3) стимулирование развития регионов, не обладающих достаточным производственно-промышленным потенциалом.
Туристско-рекреационные особые экономические зоны (далее — туристско-рекреационная ОЭЗ) создаются сроком на 20 лет на одном или нескольких участках территории, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании постановления Правительства РФ (в том числе на территориях нескольких муниципальных образований).
Резидентами туристско-рекреационной ОЭЗ могут стать коммерческие организации (за исключением унитарных предприятий) и индивидуальные предприниматели. Для этого необходимо зарегистрироваться на территории муниципального образования, в границах которого расположена туристско-рекреационная ОЭЗ, и заключить с ее органами управления соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.
В ФЗ от 22 июля 2005 г. перечислены возможные существенные нарушения резидентом особой экономической зоны условий соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности, на основании которых указанное соглашение может быть расторгнуто. К ним относятся:
1) непредставление в органы управления особыми экономическими зонами в срок, установленный соглашением об осуществлении туристско-рекреационной деятельности, проектной документации для проведения ее экспертизы и согласования;
2) неосуществление капитальных вложений в объеме и в сроки, которые предусмотрены соглашением об осуществлении туристско-рекреационной деятельности;
3) осуществление в особой экономической зоне предпринимательской деятельности, не предусмотренной соглашением об осуществлении туристско-рекреационной деятельности;
4) неосуществление туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне в течение двадцати четырех месяцев подряд с момента установления органами управления особыми экономическими зонами факта неосуществления туристско-рекреационной деятельности.
На сегодняшний день созданию и функционированию туристско-рекреационных ОЭЗ сопутствуют несколько правовых парадоксов.
Первый парадокс заключается в том, что земельные участки, образующие туристско-рекреационную особую экономическую зону, могут относиться к землям особо охраняемых территорий.
В соответствии с ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти территории относятся к объектам общенационального достояния.
Аналогичное определение зафиксировано и в ст. 94 Земельного кодекса РФ. Следует иметь в виду, что цель создания особо охраняемых территорий — защита их от неблагоприятных антропогенных воздействий. Поэтому в ст. 8.39 КоАП предусмотрена ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.
В соответствии со ст. 10 ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.
Таким образом, в указанном нормативном акте зафиксирована возможность антропогенного воздействия на особо охраняемые территории, входящие в состав туристско-рекреационной особой экономической зоны.
Второй парадокс заключается в том, что, в отличие от других типов экономических зон, в туристско-рекреационной допускается размещение объектов жилищного фонда. Действующая редакция ФЗ от 22 июля 2005 г. предоставляет индивидуальным предпринимателям и коммерческим организациям возможность размещать на территории туристско-рекреационных зон не только специализированное жилье, предназначенное для обслуживающего персонала, но и иные объекты жилищного фонда, в том числе частные.
В целях пресечения частной застройки территорий зон целесообразно изложить ч. 4 ст. 4 ФЗ от 22 июля 2005 г. в таком варианте: «На территории особой экономической зоны не допускается размещение объектов жилищного фонда, за исключением специализированного жилищного фонда (жилые помещения в общежитиях) социальной инфраструктуры туристско-рекреационных особых экономических зон».
Согласно Налоговому кодексу РФ резидентам туристско-рекреационных ОЭЗ предоставляются некоторые дополнительные гарантии и налоговые льготы:
— применять в отношении собственных амортизируемых объектов основных средств к основной норме амортизации специальный коэффициент;
— переносить убыток предыдущего налогового периода на текущий год в полном объеме;
— применять установленную законами субъектов РФ пониженную налоговую ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ; и т. д.
Получается, что указанные льготы резидент туристско-рекреационной ОЭЗ может применить на все основные средства, которыми владеет, что может привести к злоупотреблениям.
Таким образом, несмотря на большой потенциал России как крупного туристского центра, правовое регулирование рассматриваемых отношений до сих пор недостаточно. Нерешенность этого вопроса может сказаться на качестве и эффективности осуществления надзора в этой сфере.
Пристатейный библиографический список
Елгина Д. А. Туристско-рекреационные особые экономические зоны // Туристические и гостиничные услуги: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 4.
