ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. ТИТОВ
Даже если в стране существует необходимость в военной власти… мудрый и дальновидный народ всегда будет держать ее под пристальным и бдительным наблюдением. Сэмюэл Адамс <1>
——————————— <1> Цит. по: Кайро М. Ф. Гражданский контроль над вооруженными силами. Материалы о демократии // http://4uth. gov. ua/usa/russian/government/dmpaper12.htm.
Титов А. В., адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, старший лейтенант юстиции.
В современной России экономическая, политическая, военная и социально-культурная сферы подвержены активному реформированию с конца XX в., осуществляется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование государственного механизма руководства и управления, в их числе военная организация государства. Так, А. В. Кудашкин считает, что именно военнослужащим принадлежит важнейшая роль в решении задач обороны и безопасности государства и тем самым обеспечении возможности реформирования российского общества на основах демократии и права <2>. ——————————— <2> См.: Кудашкин А. В. Военное право: понятие, актуальные проблемы направления исследований // Российский военно-правовой сборник. 2004. N 1.
Современное состояние военного права и законодательства в сфере военной деятельности государства характеризуется наличием различных групп проблем, среди которых — исследования по новым направлениям и смежным отраслям правовых и военных наук <3>. К данной группе относятся наиболее актуальные и современные проблемы как военного права, так и политологии, примером служат исследования в области гражданского контроля над военной организацией государства и за военной деятельностью государства. ——————————— <3> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч.
Гражданское (невоенное) управление вооруженными силами — извечная общественная проблема. Ведь от того, как военные понимают и выполняют свою миссию, от материально-технических возможностей и морального духа армии во многом зависят отношения по линии «государство — общество» и качество обоих составляющих этой связки <4>. ——————————— <4> См.: Кулаков А. А. Гражданский контроль над армией: мировой опыт и российская специфика: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.
Организация оптимальных отношений между гражданской и военной сферами является частью государственного строительства, призванного обеспечить стабильность в обществе и в наибольшей степени отвечающего интересам всех составляющих его социальных и национальных групп. Это в известном смысле вечная проблема. Мировой опыт свидетельствует, что государственность остается лишь пожеланием, а государство эфемерным, если они не опираются на силу, т. е. не имеют в своей структуре особых, организационно оформленных институтов, специально созданных для ведения боевых действий, военных операций. Эти органы образуют со временем важнейшую часть правительственного аппарата в каждой политической системе, при этом требуя ответа на вопросы: каково соотношение власти, имеющейся у гражданской и военной частей общества; почему армия должна находиться под гражданским контролем; почему следует препятствовать ее участию в политической жизни? <5> ——————————— <5> См.: Кулаков А. А. Указ. соч. С. 12.
Ответы на поставленные вопросы, очевидно, следует искать в природе армии — в ее недемократической структуре и в том, что она не должна и не может быть таковой. Вооруженные силы возникли вместе с появлением государства и связаны с особенностями его военной организации. Еще Платон отмечал: «Называя государство робким или мужественным, кто же обратит внимание на что-нибудь иное, кроме той части его граждан, которые воюют и сражаются за него?» <6> ——————————— <6> См.: Платон. Государство: Собр. соч.: В 3 т. М., 1971. Т. 3. Ч. 1. С. 113.
Гражданский контроль как институт политической демократии претерпевает значительные трансформации. Система гражданского контроля — не только логическое завершение демократии как единого социального целого, но и реализация гражданского долга по соблюдению законности и правопорядка, по пресечению злоупотреблений и отступлений от интересов общества. Платон отмечал: «Обычно бывает, что государство разносится в клочья, когда люди считают своим не одно и то же» <7>, и поэтому «стражи государства должны искусно владеть своим ремеслом — «охраной свободы», то есть укреплением законов, по которым строго соблюдается сознательная иерархия подчинения одного сословия другому» <8>. Аристотель отмечал, что «демократический строй представляет большую безопасность и реже влечет внутренние распри…», ибо народ и каждый гражданин в отдельности «сам против себя… бунтовать не станет» <9>. ——————————— <7> Платон. Указ. соч. С. 263. <8> Платон. Указ. соч. С. 177. <9> Аристотель. Соч.: В 4 т. М., 1984. Т. 4. С. 529.
Следует признать, что на сегодняшний день в юридической и военно-юридической науке нет единых подходов к системе гражданского контроля над военной организацией государства. Указанные выше обстоятельства не только указывают на актуальность данной темы, но и способствуют расстановке приоритетов законодательной власти по совершенствованию законодательства в области становления института гражданского контроля над военной организацией государства в общем и над Вооруженными Силами Российской Федерации в частности. В 2004 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию <10> отмечалось, что модернизация армии относится «к задачам общенационального масштаба». Наряду с этим глава государства подчеркнул, что «объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований». ——————————— <10> http://www. businesspravo. ru
В Советском Союзе вопроса о гражданском контроле над военной политикой, над военным командованием, равно как и о парламентском контроле над исполнительной властью, естественно, не возникало. Руководство военной организацией государства было единым (поскольку разделения властей фактически не существовало), состояло оно из военных и гражданских лиц (наличие погон или их отсутствие не имело значения), и не случайно тогда использовали и нередко используют до сих пор термин «военно-политическое руководство» <11>. В СССР, как известно, политическим руководством военно-силовыми структурами занималось Политбюро ЦК КПСС, а политическим управлением — военный отдел ЦК КПСС и Главное политическое управление Советской Армии и Военно-Морского Флота (работавшее также на правах отдела ЦК КПСС) <12>. ——————————— <11> См.: Арбатов А., Белозеров В., Бетц Д., Волков В., Лобанов И., Мельков С. А. Неопубликованные материалы научной конференции, проводимой в 2006 г. Экспертным центром Аппарата Министра обороны Российской Федерации совместно с Управлением информации и общественных связей Министерства обороны Российской Федерации в Министерстве обороны Российской Федерации. М., 2006. С. 1. <12> См.: Петров Ю. Строительство политорганов, партийных и комсомольских организаций армии и флота. М., 1968. С. 73.
Четкой системы политического руководства и управления Вооруженными Силами в России до сих пор не сформировано <13>. Так, согласно п. 3 ст. 4 и п. 1 ст. 13 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент Российской Федерации, а управление ими (п. 2 ст. 13 Федерального закона «Об обороне») — Министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации. ——————————— <13> См.: Титов А. В. Некоторые вопросы политического руководства и политического управления Вооруженными Силами России // Общество и безопасность: история, перспективы эволюции, современное состояние. Саратов, 2006. С. 282 — 291.
В демократических странах понятия «военно-политическое руководство» нет, потому что там военного руководства со стороны государственной власти не может быть по определению. В соответствии с основными принципами организации демократического государства руководство военной организацией, в которую входят и вооруженные силы, всегда является политическим. Таким образом, важнейшая функция руководства военным командованием, военной политикой и военным строительством по характеру всегда является политической, а по субъекту — государственной <14>. В настоящее время в демократических государствах процесс реализации этой функции назван гражданским контролем. ——————————— <14> См.: Арбатов А., Белозеров В., Бетц Д., Волков В., Лобанов И., Мельков С. Указ. соч. С. 2.
По мнению автора, гражданский контроль над Вооруженными Силами Российской Федерации — система государственных и общественных институтов, осуществляемых ими мер по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за соответствием ее организации и деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству Российской Федерации. Гражданский контроль над Вооруженными Силами Российской Федерации определяется формирующейся новой системой международных военно-политических отношений, произошедшими в последние годы крупными геополитическими и геостратегическими изменениями. В начале 90-х гг. XX в. была заложена правовая основа для предупреждения военного насилия в политических отношениях. Изменения, внесенные в Конституцию СССР, Закон Российской Федерации «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. N 3531-1 и другие основополагающие документы военного пакета 1991 — 1993 гг., запрещали использовать Вооруженные Силы внутри страны, провозглашали исключение их из политической борьбы, вводили понятие преступного приказа, объявляли главным для военных верность Конституции, конституционному строю, закону <15>. ——————————— <15> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1996. С. XI — XXVII.
Так, например, нормативно-правовая база использования армии США во внутригосударственных кризисных ситуациях базируется на концептуальной установке о том, что вооруженные силы — опора гражданской политической власти в правовом демократическом государстве <16>. Использование военных структур во внутренних кризисных ситуациях (подавление гражданских беспорядков, ликвидация последствий стихийных бедствий, технологических аварий и катастроф, а также предотвращение или возмещение экологического ущерба) базируется на ряде общих законодательных положений, регламентирующих любое применение армии США внутри страны. Данные положения закреплены в Конституции США, Своде законов США, Своде федеральных законоположений и конкретизированы в ряде подзаконных актов, прежде всего Министерства обороны и министерств видов вооруженных сил. Полномочия Президента по использованию военных структур внутри страны, прежде всего для подавления гражданских беспорядков, детализированы в Титуле 10 «Вооруженные силы» Свода законов США. ——————————— <16> Нормативно-правовая база по урегулированию внутригосударственных кризисных ситуаций в США. Вып. N 200. М., 1995. С. 29.
Одним из наиболее важных законодательных актов в рассматриваемой области является Закон об использовании СВ и ВВС против гражданских беспорядков (Титул 18 Свода законов США). Этот Закон запрещает оказание любого содействия со стороны армии гражданским властям в их усилиях по восстановлению и поддержанию законности и правопорядка, выходящего за рамки Конституции <17>. ——————————— <17> Там же.
Внутригосударственное использование армии США нашло отражение в уставах и наставлениях (специальный Устав FM 100-19, FMFM 7-10 «Внутригосударственные операции», FM 19-15 «Гражданские беспорядки») <18>. Операции, планируемые в соответствии с этими Уставами, объединяют действия вооруженных сил по ликвидации беспорядков, включающих в себя целый спектр акций — от неуправляемых демонстраций до бунтов, сопровождающихся убийствами, грабежами и поджогами <19>. ——————————— <18> Печуров С. Л. Вооруженные силы США в решении внутригосударственных проблем // Военная мысль. 1995. N 1. С. 74 — 77. <19> См.: Кулаков А. А. Указ. соч. С. 77, 78.
В течение XXI в. становление института гражданского контроля над Вооруженными Силами Российской Федерации будет приоритетным. Работа данной системы будет напрямую зависеть от ряда факторов, одним из важнейших станет законотворчество. Качество и всеобъемлемость правовой базы развития института гражданского контроля не должны быть отделены от процессов, происходящих в обществе, от становления основных гражданских институтов. Первые шаги в данном направлении уже сделаны. Так, в целях совершенствования государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также содействия развитию институтов гражданского общества уже приняты первые документы, такие как Указ Президента Российской Федерации «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека» от 6 ноября 2004 г. N 1417, Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» от 11 марта 2005 г. N 67-СФ, Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ, Указ Президента Российской Федерации «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» от 4 августа 2006 г. N 842. На заседании Совета безопасности по обсуждению Концепции национальной безопасности России подчеркивалось, что перспективное развитие в XXI в. «Вооруженных Сил Российской Федерации должно будет осуществляться в соответствии с задачами перехода к ненасильственной системе безопасности, которая бы создавала благоприятные условия для развития личности, общества и государства» <20>. ——————————— <20> Независимое военное обозрение. 1998. N 7.
Таким образом, политико-правовые основы становления института гражданского контроля над Вооруженными Силами Российской Федерации заключаются в подготовке государством основного единого правового пространства для принятия политических решений в целях подготовки самой власти, общества и военной организации государства к невоенному (гражданскому) управлению и контролю.
