О ЗОНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: КОММЕНТАРИЙ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. В. БЕЛИЦКАЯ
Белицкая Анна Викторовна, доцент кафедры предпринимательского права факультета права НИУ Высшая школа экономики. Специалист в области инвестиционного и энергетического права. Кандидат юридических наук. Родилась 18 февраля 1985 г. в г. Москве. В 2008 г. окончила юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, в 2011 г. — аспирантуру того же факультета. Автор монографии «Правовое регулирование государственно-частного партнерства» (М., 2012) и ряда статей по вопросам инвестиционного, инновационного и энергетического права, среди которых: «О месте и роли инвестиционного права в системе российского права» (Предпринимательское право. 2012. N 2); «Инвестирование и кредитование: сравнительно-правовой анализ» (в соавторстве с Е. Б. Лаутс) (Законодательство. 2012. N 4); «Государственно-частное партнерство как вид инвестиционной деятельности: правовые аспекты» (Предпринимательское право. 2011. N 1); «Инновации и инновационная деятельность: проблема определения и правового закрепления» (Предпринимательское право. 2011. N 3); «Государственное регулирование отношений государственно-частного партнерства» (Закон. 2010. N 10); «Государственно-частное партнерство в энергетике: правовые аспекты» (Законодательство. 2010. N 3); «Иностранные инвесторы в сфере недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: правовое регулирование» (соавтор) (Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2010) и др.
В статье рассматривается новая для российского законодательства правовая конструкция «зона территориального развития», которая была введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ. Предпринята попытка ответить на вопрос: действительно ли данная конструкция является новой в сравнении с существующей в России конструкцией особых экономических зон?
Ключевые слова: инвестиции, правовой режим предпринимательства, особые экономические зоны, зоны территориального развития, государственно-частное партнерство.
Territorial development zones: a commentary to new legislation A. V. Belitskaya
The article studies the territorial development zone — a new notion which was introduced to Russian legislation by Federal law dated December 3, 2011, N 392-FZ. The author attempts to find out whether this new concept is substantially different from the already existing concept of special economic zones.
Key words: investment, legal regime of business activity, special economic zones, territorial development zones, public-private partnership.
В целом незаметно для научного сообщества прошло принятие Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ЗТР). Данный факт не удивителен, поскольку появился еще один синонимичный термин для определения территории со специальным правовым режимом предпринимательской (инвестиционной) деятельности. В связи с этим возникает резонный вопрос: можно ли говорить о появлении новой самостоятельной правовой конструкции или речь идет лишь о новом термине? Терминов для обозначения территории с особым правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности в мировой практике достаточно много: «свободные экономические зоны» (Республика Беларусь, Литва, Латвия), «специальные экономические зоны» (Польша, Украина, Казахстан), «свободные зоны» (Сербия, Македония), «зоны свободной торговли» (Североамериканская зона свободной торговли НАФТА), «свободные порты» (Латвия) и «свободные склады» (Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 г.), «промышленные парки» (Латвия) и «промышленные зоны» (Чехия, Словакия), «офшоры» (BVI), «экономические зоны» (Нидерланды), «предпринимательские зоны» (Великобритания, Франция, Венгрия) и др. В литературе предложены различные классификации таких зон по различным основаниям. В общем виде выделяют промышленно-производственные зоны, зоны свободной торговли, экспортно-обрабатывающие зоны, зоны ускоренного экономического развития, зоны технико-экономического развития, отраслевые зоны и др. [1]. В отечественном законодательстве 90-х годов предпочтение отдавалось более общему термину «свободная экономическая зона» (например, в районе г. Находка <1>), который, однако, не был определен легально. В научной литературе встречались различные его определения, которые в обязательном порядке упоминали территорию и особый режим осуществления предпринимательской (инвестиционной) деятельности. ——————————— <1> Постановление Совета Министров Российской Федерации от 23 ноября 1990 г. N 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в районе г. Находки (СЭЗ Находка) Приморского края» // СП Правительства РСФСР. 1991. N 4. Ст. 50.
В современном законодательстве было отдано предпочтение термину «особая экономическая зона» (далее — ОЭЗ), которая была определена в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об ОЭЗ) как часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Смещение акцента со слова «свободные» на «особые» отражает тенденцию усиления контроля государства за внешнеэкономической деятельностью [2]. При этом в законах субъектов Российской Федерации встречаются также другие термины, например, «зона экономического благоприятствования» <2>. ——————————— <2> Закон Новгородской области от 9 декабря 2005 г. N 587-ОЗ «О зонах экономического благоприятствования на территориях Батецкого, Болотовского, Маревского и Поддорского муниципальных районов» // Новгородские ведомости. 2005. 27 декабря.
Закон о ЗТР начинает историю с чистого листа и вводит новый термин «зона территориального развития» (далее — ЗТР), которая определена в нем как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам ЗТР предоставляются меры государственной поддержки (ст. 2 Закона о ЗТР). На первый взгляд речь идет о похожем явлении — территории с определенным режимом осуществления инвестиционной деятельности. Чем же отличается данная зона от особой экономической зоны, которая предусмотрена действующим Законом об ОЭЗ? Во-первых, цель создания зоны. В пояснительной записке к законопроекту указано, что проект Закона о ЗТР подготовлен в целях сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику <3>. Цель создания ОЭЗ несколько иная — развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции (ст. 3 Закона об ОЭЗ). Таким образом, по своему типу ЗТР и ОЭЗ — две разные зоны: одна — зона ускоренного экономического развития, другая — отраслевая зона. Между тем, если определять цель более глобально, можно отметить, что целью создания данных зон является привлечение инвестиций (в отрасль или регион), создание определенной формы государственно-частного партнерства. Данное государственно-частное партнерство заключается в том, что государство предпринимает меры поддержки и создает частному партнеру благоприятные условия для осуществления предпринимательской (инвестиционной) деятельности на определенной территории, а частный партнер вкладывает инвестиции в развитие данной территории. ——————————— <3> http://www. minregion. ru/upload/documents/2010/04/100419-pz. doc
В литературе отмечается, что создание зон со специальным режимом инвестирования в определенной мере решает проблему финансирования инвестиционных проектов. Так, указано на то, что проблемы финансирования частными инвесторами инвестиционных проектов отчасти решены с принятием Закона об ОЭЗ [3]. Следовательно, ЗТР и ОЭЗ похожи — это территории с особым (льготным) режимом осуществления предпринимательской деятельности. Второе отличие, которое привлекает внимание, — это упоминание территории субъекта Российской Федерации в определении ЗТР, которое создает иллюзию того, что субъекты Федерации могут сами принимать решение о создании зон, однако это не совсем так. Решение о создание ЗТР, как и в случае с ОЭЗ, принимает Правительство РФ и оформляет его своим постановлением. Инициатором создания ЗТР может выступить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации путем направления в Правительство РФ соответствующей заявки, однако норма Закона построена таким образом, что, исходя из буквального толкования, Правительство РФ также может выступать инициатором создания ЗТР, и в любом случае Правительство РФ принимает решение о ее создании (п. 2 ст. 7 Закона о ЗТР). Некоторые авторы указывали на то, что в России целесообразно предусмотреть возможность создания региональных зон [4]. Запрет на создание ОЭЗ органами государственной власти субъектов Российской Федерации является не вполне оправданным [5]. Между тем в судебной практике выработана противоположная позиция, например, в деле о признании недействующим Закона Владимирской области от 11 января 2006 г. N 1-ОЗ «О зонах регулируемого развития» <4> и деле по поводу Постановления и. о. губернатора Самарской области от 9 августа 1999 г. N 219 «О создании особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области» <5>, в которых оба постановления были признаны недействующими. Вероятно, законодатель не прислушался к мнению, оставшись на позициях, признанных судебной практикой. Таким образом, ЗТР также не являются региональным зонами в смысле их создания. ——————————— <4> Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 86-Г07-15 // СПС «Кодекс». <5> Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 г. N 46-Г02-28.
В-третьих, интерес для сравнительного анализа двух категорий представляет порядок создания зоны. Порядок создания в обоих случаях включает следующие этапы: подача заявки на создание зоны, отбор заявок, принятие решения о создании зоны, заключение соглашения о создании зоны. Для создания ЗТР высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации представляет в Правительство РФ вместе с заявкой ряд документов: стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу, предусматривающую создание ЗТР, решение о согласии уполномоченных органов муниципального образования, реквизиты документов территориального планирования и градостроительного зонирования территории муниципального образования (п. 2 ст. 7 Закона о ЗТР). В случае создания ОЭЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации (самостоятельно или совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) также подает в уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального, местного значения (п. 2 ст. 6 Закона об ОЭЗ). Таким образом, представляется, что порядки создания ЗТР и ОЭЗ не имеют существенных и сущностных отличий, а имеющиеся различия носят, скорее, формальный процедурный характер. Четвертым критерием для сравнения могут служить условия создания зон, которые содержатся в Законах о ЗТР и об ОЭЗ и учитываются при рассмотрении заявки. Обязательным условием создания ЗТР является ее включение в стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации, которая, в частности, должна содержать прогноз изменения значений показателей социально-экономического развития соответствующего субъекта за период функционирования ЗТР. Определенным показателям должно соответствовать и муниципальное образование, на территории которого предполагается создание зоны (ст. 6 Закона о ЗТР). В свою очередь, условия создания ОЭЗ касаются земельных участков, которые согласно требованиям Закона о ОЭЗ должны принадлежать к определенным категориям земель (промышленность, энергетика, транспорт, связь и др.) (ст. 5 Закона об ОЭЗ). Различия в условиях создания зон логически вытекают из цели их создания. Для отраслевой деятельности важна категория земель, на которых она будет осуществляться, а для регионального развития — факт включения таких планов в долгосрочную стратегию. Далее проанализируем соглашения, которые заключаются в отношении создания зоны. В отношении ЗТР Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования заключают соглашение о функционировании зоны территориального развития (далее — Соглашение о ЗТР), включающее, в частности, объем и сроки финансирования создания в зоне объектов инженерной, транспортной и иных инфраструктур, предоставление и прекращение мер государственной поддержки, этапы функционирования зоны территориального развития и показатели оценки эффективности на каждом из этапов, содержание обязательства по управлению и распоряжению земельными участками, содержание обязательств органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по предоставлению налоговых льгот резидентам и др. (ст. 8 Закона о ЗТР). Соглашение о создании особой экономической зоны (далее — Соглашение об ОЭЗ) устанавливает комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития зоны и порядок их финансирования, обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта(-ов) Федерации и обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования(-ий) в отношении полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ, на срок ее существования, порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны и др. (п. п. 4, 4.1 ст. 6 Закона об ОЭЗ). В целом содержание данных соглашений похоже, а различия, так же как и в предыдущей ситуации, обусловлены целями создания. Правовая природа соглашений также схожа. Правовая природа Соглашения о ОЭЗ не подразумевает гражданско-правового договора, а содержит в своем большинстве элементы публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер [5]. Существуют и другие точки зрения на правовую природу данного соглашения, например, что данное соглашение носит исключительно организационно-управленческий характер [6]. Мы придерживаемся той точки зрения, что Соглашение о ЗТР носит комплексный характер. Так, условия по объему и срокам финансирования носят гражданско-правовой характер, содержание обязательства исполнительно-распорядительных органов носит публично-правовой характер, а этапы функционирования зоны территориального развития — организационный характер. В отношении соглашений о ЗТР и ОЭЗ можно сделать вывод о том, что перечень вопросов, регулируемых соглашениями, их стороны и правовая природа схожи. Территория также является критерием для сравнения. ЗТР может быть создана на территории только одного субъекта Российской Федерации, так как Законом о ЗТР прямо запрещено создание данной зоны на территориях нескольких субъектов (п. 2 ст. 5 Закона о ЗТР). При этом создание ЗТР допускается только на территориях тех субъектов, которые включены в перечень, утверждаемый Правительством РФ. Данный перечень формируется либо по решению или поручению Президента РФ, либо на основании анализа определенных экономических показателей в отношении субъекта Федерации за 10-летний период, предшествующий году утверждения указанного перечня, предельные значения, методики расчета и порядок применения которых определяются Правительством РФ (данные показатели перечислены в п. 2 ст. 4 Закона о ЗТР). ОЭЗ образуется на территории субъекта или нескольких субъектов Российской Федерации и территории муниципального образования или муниципальных образований. Закон об ОЭЗ содержит определенные требования к площади территории зоны (ст. 4 Закона об ОЭЗ). Отметим, что создание ЗТР и ОЭЗ на территории одного муниципального образования не допускается. Какими бы не были требования к территории в отношении ЗТР и ОЭЗ, для нас важен сам факт наличия признака территории, а различия в данном случае носят частный характер. Признак территории обязательно выделяется в научной литературе в качестве характеристики ОЭЗ [7]. Признаком зоны также является срок ее создания. ЗТР создается на срок 12 лет, а ее функционирование осуществляется поэтапно, о чем говорится в Соглашении о ЗТР. В настоящее время ОЭЗ создается на 49 лет (ранее ОЭЗ, за исключением портовой, создавались на 20 лет). Срок существования как ОЭЗ, так и ЗТР продлению не подлежит. Досрочное прекращение функционирование ЗТР допускается на основании решения Правительства РФ только в случаях, прямо предусмотренных в Законе о ЗТР: необходимость защиты жизни и (или) здоровья людей, охраны окружающей среды и культурных ценностей; обеспечение обороны страны и безопасности государства; недостижение по окончании этапа функционирования значений показателей оценки эффективности, предусмотренных проектом. Досрочное прекращение существования ОЭЗ также допускается только по решению Правительства РФ в случаях, предусмотренных Законом. Досрочное прекращение возможно, если оно вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей (формулировка совпадает с ЗТР), в течение трех лет с даты создания зоны не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности на ее территории, либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты, либо в течение трех лет подряд в ОЭЗ ее резидентами не осуществляется предусмотренная деятельность. В целом причины досрочного прекращения функционирования зон одинаковые: либо необходимость защиты конституционных устоев, либо экономическая неэффективность зоны. В данном критерии срока мы также видим больше общего, чем различий. Необходимо также сравнить статус резидентов ЗТР и ОЭЗ. Резиденты и ЗТР, и ОЭЗ должны быть включены в реестр резидентов. Для включения в реестр ЗТР потенциальный резидент должен представить инвестиционную декларацию, в соответствии с которой будет выполнен инвестиционный проект, отвечающий установленным Законом двум требованиям: 1) реализация проекта в ЗТР; 2) соответствие предусмотренных проектом видов деятельности требованиям Закона (в п. 8 ст. 11 Закона о ЗТР перечислены девять видов деятельности, осуществление которых прямо запрещено). В реестр резидентов ЗТР могут быть включены юридические лица частного предпринимательства (кроме субъектов естественных монополий) и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном законом порядке на территории соответствующего муниципального образования. Включение в реестр ЗТР происходит на основании письменного заявления с предоставлением определенных документов, которые, в частности, включают инвестиционную декларацию (полный перечень документов приведен в п. 3 ст. 11 Закона о ЗТР). Администрация принимает решение о включении в реестр и выдает резиденту ЗТР соответствующее свидетельство или дает мотивированный отказ по причинам, указанным в Законе: непредставление необходимых документов; неподтверждение уполномоченным органом факта регистрации или постановки юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговом органе; несоответствие инвестиционного проекта установленным требованиям. В отношении резидента ОЭЗ история похожая: включение в реестр на основе заявки; документы для подачи заявки почти те же, только вместо инвестиционной декларации — бизнес-план; необходимость регистрации в пределах ОЭЗ; заключение соглашения о ведении определенной деятельности (со своими особенностями); выдача свидетельства резиденту или мотивированный отказ по почти таким же основаниям с небольшими различиями. Если инвестиционная декларация для ЗТР должна содержать цель и объект инвестиционной деятельности, общий объем финансирования инвестиционного проекта, объем и график осуществления инвестиций при реализации инвестиционного проекта, в том числе на первом этапе функционирования ЗТР, то резидент ОЭЗ предоставляет сведения о предполагаемом объеме инвестиций и предполагаемом объеме капитальных вложений, в том числе в течение трех лет со дня заключения соглашения об осуществлении деятельности, непосредственно в заявке, а остальные сведения указывает в бизнес-плане. Следовательно, в целом порядки регистрации резидентов ЗТР и ОЭЗ похожи. Преимущества обладания статусом резидента также подлежат сравнению. В литературе встречаются мнения, что резидент ОЭЗ является особым субъектом предпринимательской деятельности [8]. Преимущества для резидента ЗТР выражаются в мерах государственной поддержки, к которым могут относиться: предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации в ЗТР инвестиционных проектов с участием резидентов; создание объектов капитального строительства в области энергетики, транспорта, находящихся в государственной собственности Российской Федерации и необходимых для осуществления резидентами предпринимательской и иной экономической деятельности; предоставление резидентам в аренду земельных участков из состава земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности; предоставление налоговых льгот и инвестиционного налогового кредита резидентам; иные меры. Резидентам, заявки которых включены в перечень, установлены дополнительные меры государственной поддержки, которые включают предоставление государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, иные меры государственной поддержки резидентов. Перечни заявок каждый финансовый год формируются администрацией, которой устанавливается очередность удовлетворения заявок, поскольку удовлетворению подлежит только обеспеченное бюджетными ассигнованиями в очередном финансовом году количество заявок. Прием заявок на очередной финансовый год происходит после извещения, которое размещается администрацией на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети Интернет не менее чем за 20 дней до даты окончания подачи заявок. Между тем резидентам ОЭЗ предоставляются следующие преимущества: управление ОЭЗ особыми органами управления с определенными полномочиями, льготный налоговый режим, режим свободной таможенной зоны, применение особого режима осуществления предпринимательской деятельности только в отношении лиц, получивших статус резидентов ОЭЗ, гарантия резидентам от неблагоприятного изменения законодательства о налогах и сборах. Можно продолжить сравнительно-правовой анализ ЗТР и ОЭЗ по другим менее значимым критериям (например, функции уполномоченных органов, виды налоговых льгот, предоставление дополнительных благоприятных режимов (например, режима свободной экономической зоны) и др.), но в этом нет необходимости. Конечно, ряд отличий между ЗТР и ОЭЗ существует (конкретная целевая и отраслевая направленность, специфика решаемых задач, размер территории и др.), однако открытым остается вопрос: является ли это достаточным поводом плодить новые правовые конструкции, которыми российское законодательство уже перегружено, или необходимо систематизировать и унифицировать существующее законодательство, в том числе в отношении зон с определенным режимом территории и осуществления предпринимательской (инвестиционной) деятельности?
Список литературы
1. Городилов А. А., Гомин А. П., Каргаполов С. Г., Куликов А. В. XXI в.: Свободная зона и особый статус / Под ред. Е. Чирковой. Калининград, 2001. С. 15 — 17. 2. Багаутдинов А. Н. Проблема понятия особых экономических зон в российском праве // Право и государство: теория и практика. 2007. N 9. С. 106. 3. Доронина Н. Г. Инвестиционный климат: вопросы правового регулирования // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 40 — 46. 4. Павлов П. В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 71. 5. Лисица В. Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск: РИФ-Новосибирск, 2010. 6. Батыров М. В. Правовая природа соглашения о ведении деятельности на территории особой экономической зоны // Налоги. 2011. N 3. С. 34 — 36. 7. Каргиева Б. Э. Особые экономические зоны: специфика государственно-правового регулирования // Общество и право. 2010. N 4. С. 62 — 65. 8. Рыбаков С. А. Особенности правового статуса резидентов особых экономических зон // Налоги. 2010. N 3. С. 9 — 14.
