В. Казанцев, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ.
В нашей стране наблюдается бурный всплеск строительной деятельности. В сельской местности уничтожаются леса, пахотные угодья, на их месте возводятся роскошные коттеджи так называемых «новых русских». Чиновники органов местного самоуправления раздают под строительство особняков, автозаправочных станций, офисов участки на землях общественного назначения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), используемые для удовлетворения культурно — бытовых потребностей населения, и т. д. При этом нередко нарушаются экологические права и законные интересы большинства жителей. Их мнение игнорируется, они либо не ставятся в известность о намечаемом строительстве, либо им предоставляются недостоверные сведения. Чуть ли не ежедневно СМИ сообщают о многочисленных экологических нарушениях, попирающих конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду.
Среди причин этого явления можно назвать экологическое невежество, эколого — правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к правам граждан со стороны чиновников. Они нередко ссылаются на государственные или общественные интересы, которые якобы стоят выше интересов отдельных граждан. Между тем в российском Законе «О безопасности» записано, что к основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Как видим, личность и ее жизненно важные интересы поставлены на первое место. Закон этот был принят ранее действующей Конституции РФ, которая провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и что государство обязано их соблюдать и защищать. Между тем многие граждане слабо знают свои экологические права и, в частности, право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ). А ведь оно дает возможность реализовать другие важные права: на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Нормы о праве на получение экологической информации содержатся во многих действующих российских законах. Так, в Конституции России (ч. 2 ст. 24) говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Некоторые комментаторы считают, что это положение относится лишь к тем случаям, когда на гражданина где-то собрана информация о его частной жизни и он желает с ней ознакомиться. Думается, сфера действия данной нормы гораздо шире. Например, если возле дома гражданина на огороженной высоким забором стройплощадке начали возводить какой-то объект, то он вправе требовать информации об этом объекте именно на основании ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Данное положение корреспондируется и с ч. 4 ст. 29, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую).
Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность — уголовная, гражданско — правовая, административная — предусмотрена в этих случаях Уголовным и Гражданским кодексами РФ, рядом федеральных законов, в которых перечислены виды административной ответственности.
В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информатизации, информации и защите информации» среди основных направлений государственной политики в сфере информатизации названо создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. Здесь имеется в виду любое обеспечение такого рода; поэтому логично утверждать, что это положение закона относится и к экологическому информационному обеспечению. В ст. 10 Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно — эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом. Статья 12 гарантирует равные права на доступ к информационным ресурсам государства, причем граждане не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ, утверждается в данной статье, является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экологии и других сфер общественной жизни. В ст. 13 содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Наконец, ст. 24 гарантирует защиту прав на доступ к информации. Отказ в нем либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного им ущерба. А руководители и другие служащие, виновные в незаконном ограничении доступа, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
Принятый еще в декабре 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» говорит о праве граждан требовать от соответствующих органов своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране. Отказ от ее предоставления, несвоевременность или искаженность влекут за собой штраф, налагаемый в административном порядке — от однократного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда.
Статья 28 ныне действующего Земельного кодекса РСФСР обязывает местную администрацию информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выяснять мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы, иные формы непосредственной демократии. Очень часто это положение игнорируется на том основании, будто бы Кодекс устарел, а новый еще не принят. Следует отметить, что Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. ряд статей Земельного кодекса РСФСР были признаны недействующими; однако названная статья в этот ряд не вошла, поэтому соблюдение ее требований обязательно.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят 23 ноября 1995 г. Многие его положения, к сожалению, до сих пор не вошли в практику и грубо нарушаются. В нем закреплено, в частности, что граждане и общественные организации (объединения) имеют право получать от специально уполномоченных государственных органов, отвечающих за проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов, данные о ее результатах. Более того, при подготовке заключения экспертная комиссия обязана рассмотреть материалы, отражающие общественное мнение. Из этого следует (хотя прямо в Законе об этом не говорится), что, раз эксперты должны рассмотреть подобные материалы, они могут их получить, лишь запросив такое мнение. А оно сложится только в случае, если общественность, население поставлены в известность о предстоящей государственной экологической экспертизе.
Необходимо отметить, что, хотя сам Закон далек от совершенства и по существу, и по юридической технике, в нем имеется одно положительное качество. Среди многочисленных объектов экспертизы как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации на первое место поставлены проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.
С 14 мая 1998 г. действует Градостроительный кодекс РФ. В нем также содержится ряд норм, касающихся права граждан на достоверную информацию об окружающей среде. Так, п. 1 ст. 18 Кодекса говорит о праве граждан и их объединений на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно — гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением содержащей государственную тайну. Информирование должно проводиться соответствующими органами исполнительной власти через СМИ, путем проведения общественных обсуждений, экспозиций и выставок. В случае же непредоставления сведений, либо их несвоевременного предоставления, либо в случае их неполноты и (или) недостоверности граждане имеют право обращаться в суд. Обязательному опубликованию согласно Градостроительному кодексу РФ подлежат: решения органов государственной власти и местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации; основные положения Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации, утверждаемые Правительством РФ; основные положения консолидированных схем градостроительного планирования; генеральный план городского или сельского поселения до его утверждения. Предусматривается административная ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда за предоставление недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности (или за ее непредоставление).
Существует ряд других законов федерального уровня, в которых закреплено право граждан на достоверную информацию об окружающей среде и обязанность властных структур предоставлять соответствующие сведения. Поскольку Конституция РФ предусматривает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в части законодательства об охране окружающей среды, подобные законы принимаются и субъектами. Например, 25 июня 1997 г. был принят Закон г. Москвы «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве». Он, в частности, регламентирует порядок информирования граждан о возможной реализации градостроительных проектов, устанавливает особенности процедуры проведения опросов граждан по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости на территории столицы.
Во многих нормативных правовых актах говорится об ответственности должностных и юридических лиц за отказ в предоставлении информации либо за выдачу недостоверных сведений. Так, материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством. В данном контексте она может применяться к работникам предприятий, учреждений, организаций, которые подготовили по небрежности (не умышленно!) неверные экологические данные, и эти предприятия, учреждения, организации на основе таких данных выдали гражданам либо их общественным объединениям недостоверную экологическую информацию, в результате чего они после удовлетворения судами исков введенных в заблуждение граждан (их общественных объединений) понесли имущественный ущерб.
Дисциплинарная ответственность предусмотрена трудовым и административным законодательством (т. е. законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине); в принципе она должна применяться за действия, повлекшие незначительные отрицательные экологические последствия.
Административная ответственность предусмотрена в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (например, ст. ст. 41.4, 157(1) и др.), в Земельном кодексе РСФСР (ст. 125), в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 84), в Градостроительном кодексе РФ (ст. 66), в некоторых других федеральных законах.
Гражданско — правовая ответственность предусмотрена нормами Гражданского кодекса РФ (в частности, ст. ст. 11, 12, 151, гл. гл. 25, 59).
Уголовный кодекс РФ содержит ряд составов преступлений, касающихся ущемления прав граждан на достоверную информацию (ст. ст. 140, 237).
Итак, существует большой пакет законодательных актов, реализующих конституционное право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Однако следственная и судебная практика почти не знает случаев привлечения к любой (за исключением, пожалуй, дисциплинарной) юридической ответственности лиц, виновных в отказе предоставить гражданам экологическую информацию либо если она была заведомо ложной или недостоверной. Между тем в жизни можно встретить немало случаев, когда лукавые чиновники дезинформируют население об экологической обстановке.
Видимо, в средствах массовой информации следует всемерно популяризировать раздел XI Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Он называется так: «Экологическое воспитание, образование, научные исследования». В нем записано, что в целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших образовательных учреждениях, повышения их квалификации с использованием при этом средств массовой информации. К сожалению, такая система в действительности пока не создана. Между тем она несомненно способствовала бы реализации права граждан на достоверную информацию об окружающей среде.
Практически не работает ст. 75 этого Закона, согласно которой все руководители министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Более того, Закон жестко (п. 2 ст. 75) предписывает, что лица, не имеющие такой подготовки, не допускаются к исполнению работы, требующей экологических знаний. Представляется, что данное требование касается всех субъектов политической, государственной, хозяйственной и иной деятельности, ибо экологические вопросы касаются сейчас всех сторон нашей жизни. Автором данной статьи опрошены более 200 работников различных государственных органов. Оказалось, никто из них даже понятия не имеет, что при аттестации необходимо выяснять знание экологических вопросов!
