(Корсаненкова Ю. Б.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2009, N 6)
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА В СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ РОССИИ <1>
Ю. Б. КОРСАНЕНКОВА
——————————— <1> Для сборника статей участников IX Международной научно-практической конференции на тему «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции РФ и к 60-летию Всеобщей декларации прав человека) (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 4 — 5 декабря 2008 г.).
Корсаненкова Ю. Б., ассистент кафедры трудового права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Статья 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. провозгласила положение о том, что «материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь». Право семьи, материнства и детства на защиту со стороны государства гарантируется Конституцией РФ (ст. 38). Данное конституционное право реализуется, в частности, через российскую систему государственных пособий семьям с детьми. Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения по предоставлению пособий семьям с детьми в связи с их рождением и воспитанием, является Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», действующий в редакции от 14 июля 2008 г. (далее — Закон о пособиях 1995 г. <2>). В 2006 — 2008 гг. в законодательство о пособиях (в том числе Закон о пособиях 1995 г.) были внесены значительные изменения в связи с принятием новых федеральных законов и подзаконных актов <3>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. <3> В частности, Законы от 5 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей», от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию», от 21 июля 2007 г. «О бюджете ФСС РФ на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г., утвердившее Положение о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей (в дальнейшем — Положение 2006 г.), и др.
Однако, несмотря на это, законодательство о государственных пособиях на детей в настоящее время остается в значительной степени пробельным и противоречивым. Сложившаяся система социальных пособий на детей не способна адекватно реагировать на складывающуюся экономическую ситуацию в стране вследствие наличия следующих наиболее бросающихся в глаза недостатков. 1. Отсутствие в законодательстве определения понятия «семья с детьми», а также его узкое толкование (кровная семья, семья усыновителей) приводят к ограничению прав некоторых категорий граждан, фактически осуществляющих воспитание и содержание ребенка (в частности, опекунов, попечителей, приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей), на получение тех или иных видов социальных пособий. Исследование понятия семьи в системе правовых наук свидетельствует об отсутствии единого универсального понятия семьи, применимого ко всем отраслям права. В области права на социальное обеспечение вопрос о разработке понятия семьи является также проблемным. Проводя анализ мнений ученых-юристов (Е. И. Астрахан, В. Д. Новиков, В. К. Субботенко, Р. П. Мананкова, Е. В. Протас, Е. В. Соловьева) о субъекте социально-обеспечительных отношений, приходим к следующему выводу — если на ранних этапах формирования правовой защиты материнства, детства и семьи был оправдан подход в пользу индивидуальных субъектов, то в настоящее время ситуация существенно изменилась: общество делает выбор в пользу семьи как наиболее приемлемой формы воспитания подрастающего поколения, и соответственно этот выбор должен воплощаться в разнообразных мерах защиты и охраны семьи, в том числе и правовых. В пользу данной тенденции выступает Л. А. Гречук <4>, которая, изучив особенности семьи как субъекта права, предложила определение семьи как группы лиц, связанных родством и (или) свойством или браком, состоящей не менее чем из двух физических лиц, проживающих вместе. Если применить это понятие к понятию «семья с детьми», то им охватываются и одинокие граждане (отец, мать, бабушка, другой родственник), фактически воспитывающие ребенка. Однако, исходя из указанных признаков семьи, этим понятием не охватываются случаи совместного проживания ребенка с усыновителем, опекуном, а также с приемным родителем, так как здесь нет факта кровного родства (свойства) или брака. ——————————— <4> См.: Гречук Л. А. Субъекты-получатели в праве социального обеспечения России: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2002. С. 141.
Можно согласиться с Е. В. Соловьевой <5>, выделившей три основных критерия, характеризующих семью с детьми: ——————————— <5> См.: Соловьева Е. В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 79.
1) наличие детей; 2) определенная правовая связь ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем (кровная связь по рождению; правовая связь усыновленного с усыновителем; институт опеки и попечительства; приемная семья); 3) совместное проживание ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем. Таким образом, предлагается следующее законодательно необходимое определение — «семья с детьми», под которой следует понимать совместно проживающую группу лиц, состоящую не менее чем из двух физических лиц, одним из которых является ребенок (дети), а другим — лица (лицо), которые осуществляют заботу о ребенке и находятся с ним в определенной правовой связи на основании: кровного родства по рождению (родители), факта усыновления (усыновители), установления опеки (попечительства) (опекуны, попечители), принятия в приемную (приемные родители) или патронатную (патронатные воспитатели) семью — либо являются его фактическими воспитателями. В предложенном определении семьи делается акцент на уравнивание прав родителей, опекунов (попечителей), приемных родителей, фактических и патронатных воспитателей на различные виды социальных пособий на детей. Исходя из критерия правовой связи между ребенком и лицами, осуществляющими заботу о нем (кровная связь по рождению, факт усыновления, установления опеки и др.), было проведено исследование различных типов семей с детьми — получателей семейных пособий. Так, исследование типа семьи, основанной на правовой связи усыновленного с усыновителем, выявило наличие дискриминационного положения в Законе о пособиях 1995 г.: ограничено право мужчин-усыновителей на пособие при усыновлении ребенка вопреки ст. 127 и п. 3 ст. 134 СК РФ, разрешающим усыновление ребенка одним лицом (мужчиной или женщиной — не состоящими в браке). Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. N 67 «О ежемесячном пособии на ребенка» <6> также ограничивает право усыновителя-мужчины, не состоящего в браке, на получение пособия на ребенка в повышенном размере. Предлагается устранить эти ограничения. ——————————— <6> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 66.
Целесообразно (по аналогии с усыновителями) предоставление права на родительское пособие, при прочих равных условиях, лицу (как мужчине, так и женщине), назначенному опекуном ребенка в возрасте до трех месяцев («родительского пособия по уходу за новорожденным»). Учитывая, что приемные родители по своему правовому статусу (как совокупности прав и обязанностей в отношении приемных детей) приравнены СК РФ к опекунам, необходимо уравнять их с опекунами в праве на получение других видов государственных пособий на детей — ежемесячного пособия по уходу за ребенком, ежемесячного пособия на ребенка. Необходимо закрепить институт патроната и фактического воспитания в СК РФ и предоставить право на пособия патронатным и фактическим воспитателям, установленные для родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) Законом о пособиях 1995 г. При этом фактическими воспитателями ребенка могут быть как родственники ребенка, так и лица, не состоящие с ним в родстве (например, мачеха, отчим, супруги опекуна, попечителя, усыновителя и др.), которые взяли ребенка на воспитание в силу разных причин (смерть родителей; объявление их умершими; признание безвестно отсутствующими и др.). 2. Отсутствие четко разработанной типологии семей с детьми (молодые, многодетные, малообеспеченные, студенческие), которая необходима в целях установления дифференцированного подхода в правовом регулировании условий и размеров социальных пособий на детей. Констатируя факт отсутствия единой модели российской семьи, наличие дифференциации форм семейной жизни, в основе которой лежит имущественное расслоение граждан, различия культурного свойства, и исследуя существующие на этот счет концепции кризиса (А. И. Антонов, В. М. Медков <7>) и модернизации семьи (А. Г. Вишневский <8> и др.), можно согласиться с представителями последней в том, что трансформация семейного порядка по мере его модернизации предполагает переход к равноправным, партнерским отношениям между полами и свободе выбора семейных ролей, т. е. гендерному равенству. А это, в свою очередь, доказывает существование гендерной асимметрии не в пользу мужчин в их праве на некоторые детские пособия. Для ее устранения необходима реализация норм ратифицированной в 1997 г. Россией Конвенции МОТ N 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», согласно которой ответственность за выполнение семейных обязанностей должна быть разделена между мужчинами и женщинами. Поэтому существует необходимость в закреплении права одиноких отцов на ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере, а в некоторых случаях (например, в случае смерти матери во время родов) — право на получение ими родительского пособия — аналога пособию по беременности и родам. ——————————— <7> См.: Антонов А. И., Медков В. М. Социология семьи. М.: Изд-во МГУ, 1996. <8> См.: Эволюция семьи и семейная политика в СССР / Отв. ред. А. Г. Вишневский. М.: Наука, 1992.
В результате исследования существующих в науке различных типов семей с детьми в зависимости от: числа членов семьи и числа детей (из двух человек, трех и т. д.; однодетные, двухдетные и т. д.; малодетные, среднедетные, многодетные и бездетные); социального состава (от занятий супругов — студенческие, семьи военнослужащих, шахтерские, семьи безработных и др.); возраста детей (с малолетними детьми, подростками); социального статуса (семьи беженцев и вынужденных переселенцев, а также лиц, находящихся под следствием и отбывающих наказание, наркоманов и алкоголиков (маргинальные семьи)) — напрашивается вывод о неоднородности такой общей категории, как семья с детьми, и в силу этого о необходимости введения адресных пособий, предназначенных не для каждой конкретной семьи, а для различных типов семей с детьми, выделяемых с учетом вышеназванных критериев. 3. Правовое регулирование обеспечения граждан пособиями не отвечает ни принципам права социального обеспечения, ни принципам обязательного социального страхования (ограничение страховых пособий максимальными размерами; установление пособий в размере ниже прожиточного минимума и др.). Например, согласно п. 3 ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» для женщин, имеющих страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по беременности и родам устанавливается в размере минимального размера оплаты труда (МРОТ). Такой подход законодателя вызывает серьезное возражение: данный способ установления размера пособия юридически не поощряет рождение детей в молодых семьях (в том числе студенческих), что может негативно повлиять на состояние здоровья матери и будущего ребенка. Логичным было бы установление размера пособия, равного 70% среднемесячного заработка женщины. В настоящее время законодатель определяет, что право на пособие по беременности и родам в размере 300 руб. (с учетом проведенной индексации <9> с 1 января 2008 г. размер пособия составляет 325,5 руб., а с 1 июля 2008 г. — 331,52 руб.) имеют: женщины, уволенные в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными. Данное предписание вступает в противоречие с принципами предоставления этого пособия. Такой подход не отвечает цели пособия, выплачиваемого за счет средств обязательного социального страхования, его роль сводится лишь к оказанию минимальной государственной поддержки. Размер пособия в этом случае должен устанавливаться на общих основаниях, т. е. в размере 100% от среднемесячного заработка, утраченного не по вине работника. ——————————— <9> Индексация детских пособий введена Федеральным законом от 1 марта 2008 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг» // СЗ РФ. 2008. N 9. Ст. 817.
Поскольку в случае сокращения штата или численности работников организации прекращение трудового договора с работниками происходит так же, как и в предыдущем случае, не по их вине, то правомерно устранить данный пробел и наделить их правом (как мужчин, так и женщин) на родительское пособие, если они зарегистрировались в качестве безработных в течение 12 месяцев после увольнения с работы по данному основанию, и выплачивать пособие в размере 100% от среднемесячного заработка. Исходя из принципов обязательного социального страхования, напрашивается вывод о необходимости исчислять единовременные пособия при рождении ребенка и при передаче ребенка на воспитание в семью застрахованным гражданам не в твердом размере <10>, а соразмерно с прожиточным минимумом, в качестве которого должен применяться действительно прожиточный минимум (рассчитанный по-новому, с учетом затрат на здоровье, образование детей, оплату жилья и коммунальных услуг), и разработать действенный механизм его индексации. При этом имеет смысл дифференцировать размер пособия при рождении первого, второго, третьего и последующих детей, что будет соответствовать целям демографической политики <11>. ——————————— <10> Пособие составляет 8000 руб. (с учетом индексации с 1 января 2008 г. — 8680 руб., а с 1 июля 2008 г. — 8840,58 руб.). <11> С целью предотвращения нецелевого использования пособий неработающими и не подлежащими обязательному социальному страхованию гражданами предлагается выплачивать пособия этим лицам в безналичной форме организациями, осуществляющими реализацию детских товаров и услуг, с использованием пластиковых карт.
По моему мнению, следует снять существующее ограничение пособия по уходу за ребенком максимальным пределом (с учетом проведенной индексации с 1 января 2008 г. — 6510 руб., а с 1 июля 2008 г. — 6630,44 руб.), ибо это не соответствует логике обязательного социального страхования. 4. Отсутствие дифференциации размеров пособий в зависимости от очередности рождения детей в семье, типа семьи (субъекта — получателя пособия). Так, в целях стимулирования рождения в семьях второго и третьего ребенка (как того требует современная демографическая ситуация в стране) предлагается дифференцировать продолжительность отпуска по беременности и родам в зависимости от того, каким по счету рождается ребенок, увеличив его продолжительность при рождении второго и последующих детей, как и при многоплодной беременности (до 84 календарных дней до родов и 110 календарных дней после родов). Отпуск по беременности и родам такой же продолжительностью (194 календарных дня) следует установить и для одиноких матерей. Исходя из принципа дифференциации продолжительности отпуска по беременности и родам в зависимости от субъекта — получателя пособия, предлагается установить отпуска большей продолжительности (200 календарных дней) женщинам, занятым на подземных работах, на работах с вредными условиями труда, в горячих цехах (по Списку N 1) и с тяжелыми условиями труда (по Списку N 2). Это положение следует распространить и на мужчин — получателей родительского пособия по уходу за ребенком. 5. Отсутствие на федеральном уровне гарантий предоставления ежемесячного пособия на ребенка, условия и размеры которого устанавливаются с 1 января 2005 г. каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ о монетизации льгот <12> изменились существовавшие подходы к назначению ежемесячного пособия на ребенка: с 1 января 2005 г. предоставление ежемесячного пособия на ребенка — исключительная компетенция региональных органов государственной власти. Единых правил и «тарифов» данного пособия нет: размер и порядок выплаты данного пособия в каждом субъекте РФ определяются региональным законодательством. Например, в Москве право на ежемесячное пособие на каждого проживающего совместно с ним ребенка в возрасте до 16 лет, в том числе усыновленного или находящегося под опекой, имеет один из родителей (усыновитель, опекун, попечитель). Если ребенок учится в общеобразовательном учреждении, то пособие выплачивается вплоть до конца обучения (но не более чем до достижения ребенком 18-летнего возраста), если указанное лицо и ребенок зарегистрированы по месту жительства в г. Москве. Условие получения пособия — среднедушевой доход семьи не должен превышать 8000 руб. <13>. ——————————— <12> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <13> С 1 января 2009 г. размер данного пособия увеличится с 500 до 750 руб., для одиноких матерей — с 1250 до 1500 руб., а для тех, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов, — с 750 до 1125 руб.
Исследование состояния регионального законодательства (на примере московского), регулирующего предоставление ежемесячного пособия на ребенка, свидетельствует о необходимости его совершенствования. Прежде всего в нем необходимо закрепить все общефедеральные гарантии, установленные Законом о пособиях 1995 г., как-то: 1) установление пособия на каждого ребенка до 18 лет, учитывая нормы Конвенции о правах ребенка <14>; ——————————— <14> Согласно поправкам Мосгордумы, внесенным в Закон г. Москвы «О ежемесячном пособии на ребенка», с 1 января 2009 г. в Москве данное пособие будет выплачиваться всем несовершеннолетним до 18 лет, независимо от того, учатся они или нет // Российская газета. 2008. 10 нояб.
2) введение возрастного критерия в качестве условия, определяющего размер пособия, с одновременным увеличением размера пособия в зависимости от возраста ребенка, его целевого назначения <15>; ——————————— <15> Например, на ребенка в возрасте до одного года (на приобретение товаров детского ассортимента и продуктов детского питания); от года до двух лет (на приобретение специальных молочных продуктов питания и детского питания); от двух лет до поступления в первый класс образовательного учреждения, но не старше 8 лет (на приобретение товаров детского ассортимента и оказание необходимых услуг); школьного возраста с момента поступления в первый класс и до окончания образовательного учреждения, но не старше 18 лет (на приобретение товаров детского (подросткового) ассортимента и оказание услуг).
3) расширение субъектного состава получателей пособия, имея в виду включение в него приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей; 4) соблюдение норм Конвенции «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями» <16>, а именно: включение в круг семей, нуждающихся в повышенном размере пособия, не только неполных семей, состоящих из одинокой матери и ребенка, но и любой неполной семьи с одним родителем, опекуном, попечителем, приемным родителем, патронатным или фактическим воспитателем; ——————————— <16> Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 160 — 165.
5) установление повышенного размера пособия студенческим семьям и семьям с ребенком-инвалидом; 6) наличие в качестве альтернативы денежным выплатам в виде пособия на ребенка натуральных выдач в форме «социального детского пакета», представляющего собой персонифицированное предоставление необходимых социальных услуг (летний отдых; посещение детских садов, занятий в физкультурных и оздоровительных учреждениях; обучение в музыкальных и художественных школах; питание в школах; лечение; индивидуальные программы реабилитации детей-инвалидов и др.) <17>. ——————————— <17> Гонтмахер Е. Ребенок в «соцпакет» не входит // Российская газета. 2004. 24 июля.
