ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОВ ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ДОЛЕВОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ
Т. СУШИНА
Сушина Т., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В современных условиях вопросы организации работы прокуратуры по реализации принципа неотвратимости ответственности за нарушения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов имеют особенно важное значение. Анализ результатов работы органов прокуратуры в 2005 — 2008 гг. показал заметное увеличение числа выявленных прокурорами нарушений законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов. Поэтому состояние законности в этой сфере общественных отношений нельзя признать удовлетворительным. Характерно, что в некоторых случаях одни и те же лица нарушают законы неоднократно, но фактически остаются безнаказанными. Это приводит к совершению более серьезных противоправных деяний, способствующих в совокупности с другими негативными тенденциями <1> криминализации рынка первичной жилой недвижимости. ——————————— <1> См.: Сушина Т. Участие граждан в долевом строительстве многоквартирных домов // Законность. 2009. N 3. С. 7 — 13.
Среди основных факторов, способствующих надлежащей организации работы органов прокуратуры по реализации принципа неотвратимости ответственности за нарушения законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, центральное место занимают: 1) знание прокурором наиболее распространенных деяний, за совершение которых наступает ответственность; 2) правильное использование возможностей органов административной юрисдикции; 3) широкое внедрение принципа гласности. По своему содержанию юридическая ответственность предусматривает возложение на правонарушителя компетентными государственными органами карательных санкций за совершение противоправного деяния либо вменение ему в обязанность восстановления там, где это возможно, нарушенных прав. Карательная ответственность, как известно, подразделяется на дисциплинарную, административную и уголовную ответственность, а правовосстановительная выступает преимущественно в виде гражданско-правовой ответственности. Различают также конституционную (политико-правовую) ответственность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления за утрату доверия, издание незаконных правовых актов, неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий. Она выражается в формах отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, отрешения от должности высшего должностного лица, влекущего за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти, роспуска представительного органа власти и др. В 2005 — 2008 гг. прокуроры не выявили ни одного факта привлечения должностных лиц к конституционной ответственности за нарушения законов о долевом строительстве многоквартирных домов. Как правило, за совершение конституционных деликтов указанные лица привлекались к дисциплинарной либо уголовной ответственности. Это обусловлено главным образом тем, что на законодательном уровне не установлены четкие правовые критерии привлечения к конституционной ответственности. Исходя из специфики предмета прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, привлечению к дисциплинарной ответственности подлежат должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов контроля, т. е. государственные гражданские и муниципальные служащие, совершившие дисциплинарный проступок <2>. ——————————— <2> Вопросы надзора за законностью привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, работающих в коммерческих организациях, не входят в компетенцию прокурора, за исключением случаев, повлекших общественно значимые негативные последствия.
Основанием привлечения их к дисциплинарной ответственности могут служить любые допущенные нарушения законов, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей и не содержащие признаков составов административных правонарушений или преступлений. Например, в соответствии со ст. 38.1 Земельного кодекса РФ решение органа местного самоуправления о выделении земельного участка под строительство многоквартирного дома может быть принято по результатам аукциона и только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства многоквартирного дома, технические условия его подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение. Из п. 3 ч. 4 ст. 36 и п. 3 ч. 1 ст. 43 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что решение органа местного самоуправления о выделении земельного участка под строительство многоквартирного дома оформляется постановлением главы муниципального образования. Порядок подготовки проектов постановлений главы муниципального образования, как и других муниципальных правовых актов, устанавливается уставами муниципальных образований и инструкциями по делопроизводству в местных администрациях. Поэтому муниципальный служащий, ответственный за подготовку проекта постановления главы органа местного самоуправления о выделении земельного участка застройщику для строительства многоквартирного дома, подготовивший такой проект без протокола о результатах торгов или иной необходимой документации либо в нарушение установленного порядка подготовки проектов муниципальных правовых актов (например, без получения согласований в комитете по строительству, архитектуре и землепользованию, комитете по земельным ресурсам и землеустройству, юридическом отделе, управлении делами и др.), подлежит привлечению главой местной администрации к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Стоит заметить, что из-за отсутствия в законодательстве перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение руководители крайне редко по собственной инициативе привлекают своих подчиненных к дисциплинарной ответственности. Чаще всего вопрос о привлечении к ней положительно решается тогда, когда он поставлен в представлении прокурора и прокурор участвует в рассмотрении представления по существу или просит сообщить ему о принятом решении. Такая практика организации работы сложилась в прокуратурах Московской, Нижегородской, Саратовской областей, но еще не стала повсеместной. В силу ч. 3 ст. 2.1, ст. 2.4 КоАП субъекты административной ответственности за совершение правонарушений в сфере долевого строительства многоквартирных домов — юридические и должностные лица, причем привлечение к административной ответственности юридических лиц не исключает возможности одновременного привлечения к административной ответственности виновных должностных лиц. Правом привлечения к административной ответственности и наложения административных взысканий наделены судьи и должностные лица специально уполномоченных несудебных органов, которые принято называть органами административной юрисдикции. Изучение материалов прокурорской надзорной практики позволило выделить наиболее распространенные правонарушения, за совершение которых виновные лица подвергались административному преследованию как со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, так и прокуроров. В области использования и охраны земель (компетенция органов Роснедвижимости): самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП); самовольная переуступка права пользования землей, самовольный обмен земельного участка (ст. 7.10 КоАП); искажение сведений о состоянии земель (ст. 8.5 КоАП); невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП); использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП). В области охраны окружающей природной среды (компетенция органов Росприроднадзора): несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию многоквартирных домов (ст. 8.1 КоАП); сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках их загрязнения или иного вредного воздействия (ст. 8.5 КоАП); нарушение порядка предоставления и режима использования земельных участков в водоохранных зонах (ст. 8.12 КоАП). В области обеспечения безопасности строительства и надежности возводимых многоквартирных домов (компетенция органов государственного строительного надзора): нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП); нарушение установленного порядка строительства, ввода в эксплуатацию многоквартирного дома — строительство без разрешения на строительство; нарушение сроков направления в органы государственного строительного надзора извещения о начале строительства или неуведомление органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; продолжение работ до составления актов об устранении выявленных органом государственного строительного надзора недостатков при строительстве; выдача разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию без заключения органа государственного строительного надзора; эксплуатация многоквартирного дома без разрешения на ввод его в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП). В области защиты прав потребителей: осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) либо с нарушениями предусмотренных разрешением (лицензией) условий (ст. 14.1 КоАП); нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП); выполнение работ ненадлежащего качества (ч. 1 ст. 14.4 КоАП); нарушение иных прав потребителей (ч. ч. 1 и 2 ст. 14.8 КоАП). Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП, подведомственны судьям, ст. 14.3, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.8 КоАП — органам ФАС России, ч. 1 ст. 14.4 КоАП — органам Роспотребнадзора. В области регулирования отношений, связанных с привлечением денежных средств дольщиков для строительства многоквартирных домов (компетенция региональных органов по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов): нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов — привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это прав; опубликование в средствах массовой информации, размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования застройщиком проектной декларации (вносимых в нее изменений), содержащей неполную (недостоверную) информацию, представление застройщиком неполной (недостоверной) информации, нарушение сроков опубликования, размещения проектной декларации (вносимых в нее изменений); непредставление в установленный срок в орган по контролю и надзору за долевым строительством многоквартирных домов отчетности, представление отчетности, содержащей недостоверные сведения (ст. 14.28 КоАП). В области налогов и сборов (компетенция судей): нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 15.4 КоАП); непредставление налоговой декларации либо нарушение сроков ее представления в налоговые органы по месту учета (ст. 15.5 КоАП); непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6 КоАП); грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (ст. 15.11 КоАП). Принимая во внимание, что за совершение этих правонарушений главой 16 Налогового кодекса РФ установлена налоговая ответственность, полагаем необходимым дать некоторые разъяснения по вопросам соотношения налоговой и административной ответственности. Согласно п. 4 ст. 108 НК привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии оснований от административной, уголовной или иной установленной законом ответственности. Учитывая, что законодатель не препятствует привлечению налогоплательщиков одновременно к налоговой и административной ответственности, сложилась именно такая правоприменительная практика. Например, за несвоевременное сообщение в налоговые органы по месту учета сведений об открытии или закрытии счетов в банке организация подлежит привлечению к налоговой ответственности по ст. 118 НК, а должностное лицо этой организации — по ст. 15.4 КоАП. Тогда взыскание штрафов с юридического лица производится с его банковских счетов, а руководитель организации оплачивает штраф из личных средств. Для того чтобы определить, в чем выразилась вина организации и ее руководителя, в материалах налоговой проверки и административного производства необходимо отражать сведения об обязанностях руководителя юридического лица (налогоплательщика) и конкретных нарушениях, допущенных им. Помимо названных видов административных правонарушений прокурорской практике известны случаи привлечения застройщиков и их руководителей к административной ответственности по ст. 19.1 КоАП за самоуправство, не причинившее существенного вреда, и по ч. 4 ст. 19.5 КоАП за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов. Таким образом, прокуроры, руководствуясь положениями ст. 21 Закона о прокуратуре о недопустимости подмены органами прокуратуры других государственных органов, при организации работы по реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений в сфере участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов должны правильно использовать возможности органов административной юрисдикции. Полагаем, что основной акцент надо делать на том, чтобы ориентировать эти органы на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах и их устранение в рамках установленных законом полномочий, в том числе путем привлечения виновных лиц к административной ответственности. Необходимость прокурорского вмешательства может быть обусловлена выявленными фактами ненадлежащей реализации органами контроля своих юрисдикционных полномочий, обострением социальной обстановки, вызвавшей нарушения прав значительного числа дольщиков, наличием достоверной информации о правонарушениях, носящих преступный характер. В связи с этим представляет интерес опыт работы прокуратуры Нижегородской области. Так, в 2007 г., когда выступления обманутых дольщиков по всей стране приобрели массовый характер, прокурор Ленинского района г. Нижнего Новгорода привлек к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.28 КоАП застройщика многоквартирного дома ЗАО «Терем». Арбитражный суд производство по этому делу прекратил на основании ст. 2.9 КоАП, нарушителю (юридическому лицу) объявлено замечание. Однако застройщик вновь игнорировал сроки направления ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств дольщиков. Поэтому прокурор района в адрес руководителя ЗАО внес представление об устранении нарушений закона. Поскольку сроки представления ежеквартальной отчетности по-прежнему не соблюдались, прокурор привлек к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.28 КоАП руководителя ЗАО. Решением Арбитражного суда Нижегородской области нарушителю (должностному лицу) назначено наказание по ч. 3 ст. 14.28 КоАП в виде штрафа в размере 100000 руб. Своевременное пресечение административных правонарушений имеет большое превентивное значение, так как при их продолжении могут наступить общественно опасные последствия, влекущие уголовную ответственность. К наиболее распространенным преступлениям в сфере долевого строительства многоквартирных домов относятся: мошенничество (ст. 159 УК), присвоение и растрата (ст. 160 УК), незаконное предпринимательство (ст. 171 УК), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст. 174 УК) либо лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК), самоуправство (ст. 330 УК). Положительная практика расследования уголовных дел этой категории зафиксирована в Москве, Московской <3>, Нижегородской, Саратовской и Рязанской областях. ——————————— <3> Об опыте работы прокуратуры Московской области по расследованию уголовных дел по фактам мошенничества, присвоения денежных средств обманутых дольщиков, легализации преступных доходов, злоупотребления и превышения чиновниками своих должностных полномочий см.: Сушина Т. Защита прав обманутых долевых участников строительства // Законность. 2007. N 2. С. 45 — 49.
Так, Фрунзенский районный суд г. Саратова осудил К. по ч. 1 ст. 171, ч. 1 ст. 201, ч. 3 ст. 159 УК к окончательному наказанию в виде 4 лет лишения свободы с отбыванием в исправительной колонии общего режима со штрафом 50000 руб. в доход государства. Суд установил, что К., будучи председателем ОЖСК «Ураган-96» и директором ООО «Ураганжилстрой», с 2001 г. не имел права осуществлять проектирование и строительство многоквартирных домов в Волжском районе г. Саратова. В 2002 — 2005 гг. он, руководствуясь корыстными мотивами и используя служебное положение, заключил договоры о долевом участии в строительстве жилья с 49 гражданами и распорядился по личному усмотрению внесенными ими в качестве взносов денежными средствами в общей сумме 25226859 руб. Тем самым дольщики реально были лишены возможности получить новое жилье и зарегистрировать право собственности, чем им был причинен существенный вред. В 2004 — 2005 гг., заведомо зная о наличии действующих договоров долевого участия в отношении двух квартир, К. повторно продал их другим лицам. В 2005 г. с целью извлечения прибыли от осуществления незаконной предпринимательской деятельности при отсутствии строительной лицензии перечислил, вопреки установленному порядку оборота денежных средств, от ОЖСК «Ураган-96» (заказчика строительства) в кассу ООО «Ураганжилстрой» (генерального подрядчика) за якобы произведенные работы по строительству одного из домов денежные средства в сумме 705471 руб., т. е. извлек доход в крупном размере. Общие основания наступления гражданско-правовой ответственности за причинение дольщикам вреда действиями (бездействием) должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов контроля, руководителей коммерческих организаций установлены ст. ст. 151, 1064 и 1069 ГК. В силу ст. 45 ГПК объекты прокурорской защиты — публичные интересы, а также права и охраняемые законом интересы граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд. Поскольку дольщики к указанной категории лиц не относятся, прокурор не может добиваться восстановления их нарушенных прав в судах общей юрисдикции. Вместе с тем в связи с увеличением числа обращений дольщиков в органы прокуратуры прокуроры обязаны разъяснять им их право на судебную защиту. При этом полезно ссылаться на сложившуюся судебную практику. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями повышает уровень информированности населения о состоянии законности. В 2005 — 2008 гг. прокуроры активно освещали свою работу, в том числе по обеспечению законности в сфере участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, посредством выступлений в средствах массовой информации, публикаций, интервью, участия в работе круглых столов и передач на правовые темы, проведения пресс-конференций, приглашения представителей общественности на открытые судебные процессы и др. Широкое внедрение принципа гласности в большинстве регионов оказало позитивное воздействие на оздоровление ситуации на жилищном рынке и способствовало некоторому снижению социальной напряженности.
