(Овчинников В. А., Антонов Я. В.) («Юридический мир», 2013, N 4)
ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ И ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ
В. А. ОВЧИННИКОВ, Я. В. АНТОНОВ
Овчинников Валентин Алексеевич, профессор кафедры конституционного права Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.
Антонов Ярослав Валерьевич, преподаватель кафедры конституционного права Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В данной статье рассматриваются теоретические и связанные с ними практические аспекты электронной демократии и электронного голосования. Уделяется внимание определению понятийного аппарата, особенностям правового регулирования, дается правовая оценка возможностей развития рассматриваемых явлений.
Ключевые слова: электронная демократия, электронное голосование электронное управление, демократические процессы, информационно-коммуникационные связи, качество информации, информационно-правовое пространство.
Theoretical and practical aspects of e-democracy and e-voting V. A. Ovchinnikov, J. V. Antonov
This paper examines the theoretical and related practical aspects of e-democracy and e-voting. Attention is given to the conceptual definition, peculiarities of legal regulation, given the legal assessment of the capacity of the considered phenomena.
Key words: e-democracy, e-voting electronic management, democratic processes, information and communication links, quality of information, information and legal space.
Электронная демократия приобретает все большую популярность в современном обществе, и уже не только в среде специалистов, но и в среде обычных граждан. Электронную демократию достаточно часто связывают исключительно с развитием новых технологий <1>, при этом, по нашему мнению, неправомерно ограничивая значимость юридических аспектов. Исключительную роль в понимании электронной демократии играет правильное определение ее понятийного аппарата. В связи с отсутствием в отечественной юридической литературе исчерпывающих публикаций по данной теме в настоящей статье мы постараемся определить электронную демократию с позиций, изложенных в зарубежных источниках. ——————————— <1> См.: Xenakis A., Macintosh A. Procedural Security in Electronic Voting. Proceedings of the 37th Hawai International Conference on Systems Sciences, 2004. P. 118; Konrad R. E-voting critics point to security hole. California primary results appeared online before polls closed. Associated Press MSN BC News, 2003 // URL: http://stacks. msnbc. com/ news/964736.asp?0dm=n15ot.; Manjoo F. Hacking democracy? 2003 // URL: http://www. salon. com/tech/ feature/2003/02/20/ vot-ing_machine_standards; Rodrigues-Filho J., Gomes N. E-Voting in Brazil — Exacerbating Alienation and the Digital Divide. 6th European Conference on e-Government. Marburg, 2006. P. 71 — 95.
Электронную демократию можно понимать в различных аспектах, однако все они непременно связаны с аспектами юридическими, поскольку, во-первых, электронная демократия, как и традиционная демократия, проистекает из конституционных и международных норм и, во-вторых, схема развития электронной демократии создается посредством установления нормативных предписаний, в-третьих, электронная демократия, как и традиционная демократия, является выражением власти народа в электронной форме. Однако сама по себе электронная форма не позволяет выделить специфические черты электронной демократии. В этом аспекте электронная демократия требует значительно более тщательного исследования. Электронное голосование традиционно рассматривается как одна из наиболее перспективных частей избирательного процесса, однако степень ее разработанности в отечественной юридической литературе крайне мала, особенно в теоретическом аспекте и аспекте взаимосвязи электронного голосования и электронной демократии. Поэтому, учитывая актуальность обозначенной темы, в рамках данной статьи рассмотрим вопросы определения электронной демократии и электронного голосования. Нередко возникает вопрос: допустимо ли отождествлять понятия «электронная демократия» и «электронное правительство»? Мы, а также ряд зарубежных исследователей, полагаем, что это недопустимо, поскольку электронное правительство, согласно устоявшимся в зарубежных источниках позициям, является формой реализации понятия «электронная демократия», но не его синонимом <2>. ——————————— <2> Scholl Jochen. E-government: A Special Case of ICT-enabled Business Process Change. 36th Hawaiian Conference of System Sciences (HICSS36). 2003. P. 36 — 41.
Так, ряд исследователей предлагает разделять понятия «электронное правительство» и «электронная демократия». Электронная демократия, по их мнению, обозначает «электронное представление демократических процессов» <3>. Демократические процессы можно разделить на следующие «подпроцессы»: а) сбор информации; б) формирование общего мнения; в) принятие решения. ——————————— <3> Von Lucke J., Reinermann H. Speyerer Definition von Electronic Government, 2004 // URL: http://foev. dhv-speyer. de/ruvii (accessed on 2004-04-28).
При этом электронная демократия, по их мнению, состоит из двух основных частей: 1) подготовка к принятию решения (т. е. стадии «а» и «б»); 2) область электронного голосования или принятие решений (т. е. стадия «в») <4>. ——————————— <4> Parycek P., Seeboeck W. Elektronische Demokratie: Chancen und Risiken fur Gemeinden. In: Prosser A., Krimmer R. E-Democracy: Technologie, Recht und Politik, OCG publication #174. Vienna, 2003. P. 16 — 20.
Впрочем, существует и иная точка зрения. Согласно материалам одного уважаемого зарубежного сайта, специализирующегося на вопросах демократии <5>, электронная демократия состоит из двух частей: электронного голосования и так называемого электронного участия. ——————————— <5> URL: http://www. eldis. org/ go/topics/resource-guides/ governance/key-issues/e-government/ e-democracy.
Важно отразить, что основу электронной демократии, а следовательно, и основу электронного голосования определяет такое фундаментальное понятие, как электронное управление <6>. ——————————— <6> Clift S. E-Governance to E-Democracy: Progress in Australia and New Zealand toward Information-Age Democracy 2003 // URL: http://www. publicus. net/ articles/edempublicnetwork. html.
Электронное управление <7> одни ученые определяют как использование ИКТ на различных уровнях государственной власти, в государственном секторе и за его пределами с целью повышения эффективности управления <8>. Другие ученые определяют его как совокупность процессов и институтов, причем как официальных, так и неофициальных. Управление не обязательно должно осуществляться исключительно со стороны Правительства. Частные фирмы, ассоциации фирм, неправительственные организации и их объединения также участвуют в процессе управления и образуют его по большей части во взаимодействии с органами государственной власти, а иногда и без них <9>. Таким образом, понятие «электронное управление» включает в себя в том числе и такое понятие, как электронное участие граждан и организаций. ——————————— <7> Shailendra C. Jain Palvia and Sushil S. Sharma. E-Government and E-Governance: Definitions/Domain Framework and Status around the World // URL: http://www. csi-sigegov. org/ 1/1_369.pdf. <8> Holmes D. eGov: eBusiness Strategies for Government. London, UK, 2001; Okot-Uma R. W. (2000) Electronic Governance: Re-inventing Good Governance. London, UK: Commonwealth Secretariat. <9> Keohane R. O. and Nye J. S. Introduction. In Nye J. S. and Donahue J. D. (editors). Governance in a Globalization World. Washington, D. C.: Brookings Institution Press. 2000. P. 1 — 44.
Проведенный анализ ряда зарубежных источников <10> позволяет выделить специфичные принципы, на которых строится электронное управление. ——————————— <10> Backus M. (2001) E-Governance and Developing Countries, Introduction and examples, Research Report, No. 3, April 2001. P. 51; Kettl D. F. The Transformation of Governance, John Hopkins University Press, USA, 2002.
Принципы электронного управления: а) свобода и качество информации. Можно выделить следующие критерии качества: — к содержанию информации — значимость (идентичность и полнота) и избирательность, достоверность и верифицируемость (потенциальная, т. е. возможность проверить достоверность в принципе; текущая, т. е. проверенность информации на данный момент); — к форме информации: адекватная форма преподнесения. Это означает, что форма преподнесения информации должна не допускать искажение или неоднозначное толкование информации воспринимающими ее субъектами; б) реординация властных полномочий. То есть перераспределение властных полномочий между государством и гражданами, между государством и организациями (бизнесом) в рамках реализации форм электронной демократии; в) координация и гармонизация частных и публичных интересов. Координация интересов путем согласования позиций, как следствие — принятие конструктивных решений. Частные и публичные интересы гармонизируются путем их сопоставления и сочетания при принятии решений в рамках конструктивного, содержательного диалога между гражданами, организациями (бизнесом) и государством; г) информационно-правовая обеспеченность. Особое внимание к информации диктуется современным состоянием ситуации в сфере СМИ. В настоящее время СМИ обладают всеми возможностями для реализации прав на свободу информации и свободу слова, хотя до сих пор не выработано эффективных механизмов фильтрации информации, нет единых требований к содержанию, защищенности информации и форме ее преподнесения. В настоящее время информация определяет необходимость принятия управленческих решений и правовую оценку ситуации. В связи с этим существует необходимость качественных изменений в данной сфере для обеспечения возможности принятия выверенных и обоснованных решений. Информационно-правовое пространство — система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования и распространения информации. Цель правового регулирования — повышение качества информации. Здесь предполагается разработка особой системы правового регулирования, обеспечивающая реализацию всех указанных принципов, и комплексная правовая экспертиза технологических решений электронной демократии на предмет их соответствия правовым требованиям; д) электронное участие и особая система идентификации. Создание системы индивидуальных электронных идентификаторов (паспортов); е) общедоступность. Повышение правовой и информационной культуры для создания устойчивой взаимосвязи граждан, организаций и государства, основанной на понимании необходимости дополнения друг друга в политическом процессе. Создание простой технологии для исключения потенциальных или реальных возможностей для ущемления/ограничения/умаления чьих-либо политических прав; ж) информационная безопасность. Технологический аспект. Организационный аспект. Правовой аспект — правовое обеспечение и новые меры юридической ответственности, допустим, ограничение доступа к участию в принятии управленческих решений; з) гражданское участие. Это означает полноценную вовлеченность институтов гражданского общества в процессы электронной демократии; и) компетентное участие. Создание особой системы цензов в целях исключения некомпетентного (цензы в отношении лиц, не обладающих минимально необходимым объемом предметных знаний) участия в процессах электронной демократии. Представляется, что это поможет избежать принятия некомпетентных управленческих решений. Электронное управление — это особая система правоотношений между гражданами, государством и бизнесом по поводу совместной, согласованной реализации государственных функций, действующая в рамках особой информационно-коммуникационной среды (в данном случае информационно-правового пространства). Электронное управление как политико-правовое и в то же время доктринальное понятие отражает специфику электронной демократии как выражения власти народа в электронной форме. Таким образом, определение электронного управления следует трактовать предельно широко, вплоть до того, чтобы считать его содержанием понятия «электронная демократия» и, как следствие, содержанием понятия электронное голосование. В связи с этим электронное управление исходя из вышеизложенного следует понимать как систему взаимоотношений между властью, гражданами и организациями на основе информационно-коммуникационных связей по поводу реализации электронной демократии. На основании этого можно дать следующие определения понятиям «электронная демократия» и «электронное голосование». Электронная демократия — комплексное представление всех демократических процессов с использованием информационно-коммуникационных технологий, основанное на принципах электронного управления. Электронное голосование — совокупность информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих процесс голосования, основанная на принципах электронного управления. Электронная демократия — это понятие составное и многоаспектное. В целом как политическое явление электронную демократию определяют как электронное представление демократических процессов. С юридической точки зрения электронное представление демократических процессов должно осуществляться в рамках юридических требований и принципов, которые образуют правовое регулирование государственных институтов (выборы, правительство); перевод существования и функционирования этих институтов (или их части) в электронную среду не должен быть поводом для игнорирования той правовой материи, в рамках которой они существуют в настоящее время. При этом с учетом специфики новых технологий, предполагаемого существенного уменьшения бюрократических процедур действующее правовое регулирование должно быть пересмотрено и скорректировано для повышения эффективности осуществления демократических преобразований в нашем государстве и обеспечения качественно новой реализации гражданских, политических и иных прав. Формы реализации (или части) электронной демократии могут быть различны. Не следует ограничивать их только лишь понятиями «электронное голосование» и «электронное правительство». Международный опыт показывает, что существуют и иные формы реализации электронной демократии, в частности формы электронного парламента и электронной судебной системы, электронного референдума. Последние законодательные новеллы в части применения в деятельности судов новых технологий, появившиеся возможности подачи документов в электронной форме, онлайн-трансляции судебных заседаний Высшего Арбитражного Суда позволяют говорить о том, что российская судебная система постепенно переводит свою деятельность в электронное русло <11>. Электронный парламент, по некоторым данным <12>, в России планируется создать к 2015 г. ——————————— <11> URL: http://www. arbitr. ru/ e-justice/. <12> URL: http://www. council. gov. ru/ inf_ps/ chronicle/2011/10/ item17814.html.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в России с 15 апреля 2013 г. в сети Интернет должна быть реализована возможность публичного представления предложений граждан, до 15 июля 2013 г. должна быть обеспечена возможность доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации, а также в 2013 г. должна быть обеспечена возможность оценки деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с использованием информационно-коммуникационных сетей и прочие положения, свидетельствующие о переходе к новому стилю управления, внедрению и развитию элементов электронной демократии в России. Таким образом, актуальность данной темы для России возрастает, равно как и возрастает необходимость формирования единых универсальных понятий в сфере электронной демократии и электронного голосования.
