(Танимов О. В., Аверкина Л. В.) («Информационное право», 2009, N 3)
ДОСТУП К СВЕДЕНИЯМ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ: ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ
О. В. ТАНИМОВ, Л. В. АВЕРКИНА
Танимов О. В., заместитель директора СВФ РПА Минюста России, кандидат юридических наук, доцент.
Аверкина Л. В., дипломант VIII Международной конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» МГЮА им. О. Е. Кутафина.
В статье предлагаются к обсуждению вопросы, связанные с предоставлением информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на безвозмездной основе правоохранительным органам при отсутствии в производстве гражданского и уголовного дела, а также предоставлением достоверной информации по запросам органов исполнительной власти.
Принцип свободного доступа к информации закреплен Конституцией Российской Федерации: «Каждый вправе свободно искать, получать, передавать, производить и распространять интересующую его информацию любым законным способом» (п. 4 ст. 29) <1>. Развивается данное положение в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и защите информации» <2>. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Такая информация по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. 2009. N 4831. <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
В процессе взаимодействия информационных потоков, пронизывающих сферы деятельности правоохранительных органов и Федеральной регистрационной службы, имеют место проблемные вопросы, возникающие в процессе предоставления информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП), а именно: отсутствие единой правоприменительной практики по выдаче сведений из ЕГРП по запросам органов прокуратуры, в которых отсутствует ссылка на номер дела, случаи отказа, обжалование подобного рода отказов в судебном порядке. Подавляющее большинство территориальных органов Управления Федеральной регистрационной службы по Российской Федерации в своей деятельности при выдаче информации из ЕГРП строго руководствуются ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <3> (далее — Закон о регистрации). В соответствии с п. 2 ст. 8 Закона о регистрации орган, осуществляющий государственной регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставляет бесплатно информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним по запросам правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
На строгое соблюдение законодательства при выдаче информации о зарегистрированных правах по запросам правоохранительных органов в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество неоднократно указывалось Федеральной регистрационной службой. Руководством Росрегистрации рекомендовано применительно к запросам органов прокуратуры также учитывать, что пунктом 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» <4> работникам прокуратуры предписано при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется законодательство о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Так, например, в Республике Мордовия распоряжением руководителя Управления Федеральной регистрационной службы <5> не допускается выдача информации о зарегистрированных правах (в том числе архивных копий документов) по запросам правоохранительных органов (в том числе органов прокуратуры, Госнаркоконтроля и др.), в которых отсутствуют ссылки на находящиеся в производстве дела. В случае ссылки в запросе на материалы проверки, дознавательные материалы и т. д. в выдаче информации должно быть отказано. ——————————— <4> Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. N 3. <5> Распоряжение руководителя Федеральной регистрационной службы по Республике Мордовия от 28 сентября 2008 г. N 1587 «О выдаче информации правоохранительным органам». Документ опубликован не был.
Кроме того, в Управлениях Федеральной регистрационной службы по г. Москва, по г. Санкт-Петербург и Ленинградской области существуют соглашения о порядке взаимодействия с органами внутренних дел, а в Управлении Федеральной регистрационной службы по Камчатскому краю заключено и действует соглашение о порядке взаимодействия с органами прокуратуры, которым определены требования к оформлению запросов и обозначены наиболее часто встречающиеся в них недоработки, являющиеся причинами отказав в предоставлении информации. Таким образом, большинство территориальных органов отказывают в предоставлении информации из ЕГРП в случаях отсутствия в запросах прокуратуры ссылки на имеющееся в производстве уголовное или гражданское дело. Ряд территориальных органов (Федеральная регистрационная служба по Алтайскому краю, по Воронежской области, по Камчатскому краю, по Кемеровской области, по Московской области, по Республике Хакасия, по Чувашской Республике) полагают возможным предоставлять информацию из ЕГРП по запросам прокуратуры со ссылкой на материалы проверки, поскольку в своей деятельности кроме п. 3 ст. 7 и п. 2 ст. 8 Закона о регистрации руководствуются и п. п. 1 и 2 ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» <6> (далее — Закон о прокуратуре), которые гласят, что информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Следовательно, положение Закона о прокуратуре не соответствует ст. ст. 7, 8 Закона о регистрации в части безвозмездности получения информации без производства по делу. Проблемы, связанные с безвозмездностью выдачи информации, также возникают и при запросах Федеральной службы безопасности. Согласно п. «м» ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» <7> данный орган имеет право получать на безвозмездной основе от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности информацию, необходимую для выполнения возложенных на них обязанностей. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
Следует отметить, что проблемы с выдачей и получением информации возникают не только у правоохранительных органов. Так, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» <8> в п. 2 ст. 38 утверждает, что сведения о размере и об источниках доходов каждого кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том числе совместной собственности), должны быть представлены в Центральную избирательную комиссию РФ самими кандидатом. В связи с этим ему предоставляется возможность скрыть достоверную информацию о принадлежащем ему имуществе. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
Как следствие, возникает проблема выработки единой правоприменительной практики при рассмотрении споров, связанных с признанием незаконными отказов регистрирующих органов в выдаче информации из ЕГРП. В частности, в Чувашской Республике районный суд признал действия государственного регистратора в отказе предоставления информации органам прокуратуры законными, а районный суд Нижегородской области такие решения признал обоснованными. В то же время в Саратовской области постановлением прокурора было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении и. о. руководителя управления. В данном случае был указан номер проверочного материала, а также данные, идентифицирующие личность правообладателя. Производство по делу об административном правонарушении прекращено постановлением мирового судьи за отсутствием состава правонарушения. Вместе с тем суд в мотивировочной части постановления не согласился с доводами регистрирующего органа о том, что запрос не соответствует требованиям закона, поскольку в нем нет указания на номер проверочного материала, указав при этом: «Как следует из запроса, в нем содержится указание на наличие производства, а именно проведение проверки…. Более того, Закон о регистрации не содержит требований на необходимость указания в запросе номера проверочного материала» <9>. ——————————— <9> Обзор практики территориальных органов Федеральной регистрационной службы по вопросам выдачи сведений из ЕГРП органам прокуратуры в связи с отсутствием в запросе номера дела за 2008 г. Документ опубликован не был.
Также суд поддержал позиции регистрирующего органа об отказе адвокату в предоставлении обобщенных сведений о правах отдельного лица и копий правоустанавливающих документов, поскольку в силу Закона о регистрации указанная информация предоставляется ограниченному кругу лиц. Адвокат Е. обратился в Ленинский районный суд г. Владикавказа с жалобой на отказ в выдаче копий правоустанавливающих документов на объект недвижимого имущества, предоставлении информации о зарегистрированных правах <10>. ——————————— <10> Обобщение судебной практики по вопросам применения законодательства в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документ опубликован не был.
Заявитель в обоснование своих требований ссылался на ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <11> (далее — Закон об адвокатуре), в которой указано, что адвокат вправе собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления и др. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
В судебном заседании представитель Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Северная Осетия — Алания пояснил, что отказ в государственной регистрации права собственности является законным и обоснованным по следующим основаниям. В соответствии со ст. 6 Закона об адвокатуре органы и организации обязаны выдавать адвокату запрошенные им документы или их заверенные копии не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката в порядке, установленном законодательством. А в Законе о регистрации п. 3 ст. 7 предусмотрена возможность выдачи обобщенных сведений о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости ограниченному кругу лиц, в число которых лица, имеющие статус адвоката, не входят. Список субъектов, имеющих право получить данную информацию, является исчерпывающим: — сами правообладатели или их законные представители; — физические и юридические лица, получившие доверенность от правообладателя; — руководители органов местного самоуправления и руководители органов государственной власти субъектов РФ; — налоговые органы в пределах территорий, находящихся под их юрисдикцией; — суды, правоохранительные органы, судебные приставы-исполнители, имеющие в производстве дела, связанные с объектами недвижимого имущества и (или) их правообладателями; — лица, имеющие право на наследование имущества правообладателя по завещанию или по закону; — федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы в пределах территорий, находящихся под юрисдикцией указанных территориальных органов; — Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации для обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Сведения о правах наследодателя на объекты недвижимости предоставляются также по запросу нотариуса в связи с открытием наследства. Законом предусмотрена выдача копий документов только правообладателям. Порядок выдачи копий договоров регламентируется Приказом Минюста Российской Федерации от 25 мая 2004 г. «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме» <12> (далее — Инструкция). ——————————— <12> Российская газета. 2004. N 3494.
В соответствии с Инструкцией в выдаче копий правоустанавливающих документов может быть отказано, если за выдачей копии договора обратилось ненадлежащее лицо. Подытоживая факты вышеуказанного прецедента, необходимо отметить, что, изучив обстоятельства дела и выслушав доводы сторон, суд вынес решение об отказе в удовлетворении жалобы. Следовательно, в регулировании порядка предоставления информации существует приоритет специального законодательства, а именно Закона о регистрации. Закон о регистрации содержит нормы, направленные на защиту интересов правообладателя. К таким положениям относятся требования п. 5 ст. 7 Закона о регистрации, предусматривающие ответственность за использование сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав, способами или в форме, которые наносят ущерб правам и законным интересам правообладателей. В связи с вышеперечисленными противоречиями, имеющимися в законодательстве, в настоящее время довольно остро стоит проблема выдачи информации из Единого государственного реестра прав на безвозмездной основе. Данные противоречия оказывают влияние на оперативность принятия решения вышеуказанными органами, а также достоверность предоставляемой информации. Обозначенная проблема могла бы быть решена, на наш взгляд, в результате внесения в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации изменения по расширению списка лиц, имеющих право получить информацию из ЕГРП безвозмездно, а также увеличения перечня вопросов, по которым правоохранительные и иные органы имеют право запрашивать информацию из ЕГРП. Например, не только по номеру имеющегося в производстве дела, но и по номеру проверочного материала. В целях исключения противоречий между кодифицированными нормами (ч. 4 ст. 131 ГК РФ) и специализированным, отраслевым законом, на наш взгляд, представляется возможным избежать казуистичности, а также сформировать более четкий механизм осуществления беспрепятственной выдачи информации из ЕГРП определенному кругу лиц по утвержденным основаниям.
