О порядке защиты нарушенных прав в сложном правоотношении (на примере оспаривания предписания, выданного Фондом обязательного медицинского страхования учреждению здравоохранения)

(Каримов Д. А.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 8)

О ПОРЯДКЕ ЗАЩИТЫ НАРУШЕННЫХ ПРАВ В СЛОЖНОМ ПРАВООТНОШЕНИИ (НА ПРИМЕРЕ ОСПАРИВАНИЯ ПРЕДПИСАНИЯ, ВЫДАННОГО ФОНДОМ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ УЧРЕЖДЕНИЮ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ)

Д. А. КАРИМОВ

Каримов Денис Александрович — аспирант кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, главный специалист отдела анализа и обобщения судебной практики Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Развитие рыночных отношений в современном государстве предопределили такие ситуации, в которых государству следует создать условия для защиты прав и свобод граждан, когда профессиональные участники рынка, специализирующиеся в соответствующих областях, не мотивированы на решение такой проблемы в силу каких-то эгоистических факторов. Однако такие действия государства, приближая государственный орган к обычному хозяйствующему субъекту, в то же время создают ситуацию, когда гражданско-правовые отношения будут пересекаться с административно-правовыми (в части исполнения государственным органом функции идентичной или смежной с гражданско-правовым отношением), создавая сложное правоотношение. В этих случаях возникает вопрос о том, в каком процессуальном порядке защищать нарушенные права, в частности оспаривать предписания фонда обязательного медицинского страхования <1> об устранении учреждением здравоохранения нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования: в порядке административного или искового производства. Сложность в определении вида производства состоит в том, что правоотношение, возникающее в данном случае, носит комплексный характер, включающее диспозитивные и властные отношения: указанные предписания выдаются ФОМС по результатам проверки, проведенной на основании нормативных актов, и заключенного договора на оказание лечебно-профилактической помощи по обязательному медицинскому страхованию и оплате фондом указанных в нем услуг. ——————————— <1> Далее — ФОМС.

В этом случае необходимо исследовать самое структуру правоотношения, искать зависимость одних видов отношений от других. При этом подчиненное правоотношение для целей арбитражного судопроизводства, видимо, должно считаться частью подчиняющего и отдельно не рассматриваться. Итак, правоотношение в данном случае складывается исходя из того, что на основании приказа ФОМС в течение определенного периода проводится плановая комплексная проверка целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в больнице, по результатам которой составляется акт проверки. В случае если ФОМС установит факт нецелевого расходования денежных средств, он выносит предписание об устранении нарушений нерационального использования средств по обязательному медицинскому страхованию. Согласно предписанию больнице (учреждению здравоохранения) предлагается осуществлять использование денежных средств рационально и незамедлительно провести мероприятия по восстановлению денежных средств на счет ФОМС. Такое правоотношение создано в силу того, что задачей ФОМС в широком смысле является создание условий для получения гражданами бесплатной медицинской помощи: с одной стороны, ФОМС стремится обеспечить граждан бесплатной медицинской помощью, а с другой стороны, изыскать средства на такую деятельность, поскольку она сама по себе не приносит прибыли, а значит, не мотивирует страховые организации на осуществление страховой деятельности в данной сфере. При этом ФОМС страховщиком выступать не может. В соответствии со ст. 6 Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» страховщики — это юридические лица, имеющие лицензию и созданные конкретно для осуществления страхования. В силу ст. 12 Закона РФ от 28.06.1991 N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <2> ФОМС является некоммерческим юридическим лицом, созданным в целях реализации государственного управления в области обязательного медицинского страхования. В то же время ФОМС является финансово-кредитным учреждением, созданным для стимуляции осуществления обязательного медицинского страхования. Для осуществления этой функции ФОМС заключает договоры: 1) финансирования — со страховщиком (страховой организацией); 2) оказания лечебно-профилактической помощи по обязательному медицинскому страхованию и оплате фондом указанных учреждением услуг — с больницей (учреждением здравоохранения) (п. 3 Положения «О Территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 N 4543-1 <3>). В ряде случаев заключаются договоры, в которых стороной, помимо ФОМС и больницы, является страховая организация. ——————————— <2> Далее — Закон о медицинском страховании. <3> Далее — Положение о ТФОМС.

Страховщик заключает договор страхования со страхователем (больницей) в качестве исполнения обязательства по договору финансирования (встречаются случаи, когда такие договоры заключаются с ФОМС). Больница заключает договор с ФОМС с целью получения средств по обязательному медицинскому страхованию. Средства для перечисления по обоим договорам формируются за счет поступлений от плательщика (хозяйствующего субъекта, с которым гражданин находится в трудовых или служебных правоотношениях). Поскольку денежные средства, поступающие к страхователю от ФОМС, носят целевой характер, то необходим механизм осуществления контроля за нецелевым использованием этих средств (п. 6 Инструкции «О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС», утвержденной Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100). Подпунктом 10 п. 3 Положения «О Федеральном фонде обязательного медицинского страхования», утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 N 4543-1 <4>, установлено, что ФОМС осуществляет контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в связи с чем проводит соответствующие проверки <5>. На основании таких проверок ФОМС выдает предписание, как акт реагирования, содержащий в себе предложение по уплате штрафов и совершению определенных действий в установленные сроки <6>. При этом ФОМС руководствуется п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в силу которого средства на обязательное медицинское страхование, израсходованные не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению на основании указанных актов в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. ——————————— <4> Далее — Положение о ФФОМС. <5> Контрольные функции территориальных фондов обязательного медицинского страхования предусматриваются и законами субъектов РФ. В частности, такое положение содержится в Законе Челябинской области от 29.08.2002 N 29-ЗО, утвердившем Устав областного фонда обязательного медицинского страхования. <6> Постановление ФАС Уральского округа от 23.04.2008 по делу N Ф09-2859/08-С1.

Интересно, что в науке и судебной практике отсутствует единый подход к решению вопроса о возможности оспаривания предписания в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ <7>. ——————————— <7> Далее — Арбитражный процессуальный кодекс.

Так, в ряде случаев доктрина исходит (а практика подтверждает) из возможности рассмотрения по существу вопроса о законности предписания, вынесенного ФОМС в отношении больницы <8>. ——————————— <8> Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2007 по делу N А47-8353/07АК-21; Постановления ФАС Уральского округа от 19.05.2008 по делу N Ф09-3604/08-С1, ФАС Северо-Кавказского округа от 26.07.2007 по делу N А63-4183/2005-С4 (при этом вопрос о подведомственности не был предметом рассмотрения, дела рассматривались в порядке административного судопроизводства, оспаривался ненормативный акт).

Такая точка зрения основывается на характере принятого ФОМС акта (как ненормативного правового акта) <9>, а также системного толкования норм Арбитражного процессуального кодекса и Закона о медицинском страховании: предписание ФОМС выносится по результатам проверки целевого использования средств в системе обязательного медицинского страхования в отношении конкретных лиц (индивидуальная определенность), возлагает обязанность на конкретных лиц и устанавливает срок выполнения данной обязанности, подписывается руководителем ФОМС (обязательность), ФОМС осуществляет функции государственного управления в сфере обязательного медицинского страхования (юридическое неравенство сторон). ——————————— <9> Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2007 по делу N А47-8353/07АК-21.

В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса арбитражные суды разрешают дела, связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса такие дела могут рассматриваться и разрешаться с участием физических и юридических лиц, государственных органов и их должностных лиц. Поскольку ФОМС предоставляет денежные средства, то его деятельность носит экономический характер, она связана с осуществлением предпринимательской деятельности иными юридическими и физическими лицами (п. 1 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 N 4543-1, п. 1 Положения о ТФОМС). В соответствии со ст. 12 Закона о медицинском страховании ФОМС является учреждением и создается для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. В соответствии с ч. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением является юридическое лицо, созданное в целях выполнения функций социально-культурного, управленческого и иного некоммерческого характера. Поскольку ФОМС создан в целях реализации государственной политики, то есть осуществления государственного управления (в частности, контроля) в определенной сфере деятельности <10>, то решения ФОМС, а также действия (бездействие) его должностных лиц носят управленческий, следовательно, публично-правовой характер, а значит, споры о признании незаконными действий (бездействия) ФОМС и его должностных лиц рассматриваются в порядке административного судопроизводства. ——————————— <10> Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2008 по делу N 18АП-297/2008.

Кроме того, предписания, выдаваемые ФОМС, являются административными актами, поскольку в них ФОМС односторонне устанавливает обязанности в отношении конкретных лиц. Поэтому к правоотношениям, возникающим на их основании, нельзя применять частноправовые нормы <11>. ——————————— <11> Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2007 по делу N А47-8353/2007АК-21; Постановление ФАС Уральского округа от 19.05.2008 по делу N Ф09-3604/08-С1.

Эта позиция подтверждается и тем, что порядок расходования средств, уплачиваемых в ФОМС, а также условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются публичным законодательством. В соответствии с ч. 2 ст. 9 ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах» порядок расходования средств, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды, а также условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются законодательством РФ об обязательном социальном страховании. При этом деньги, поступаемые в ФОМС, расходуются лишь на цели, устанавливаемые федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения. Соответственно, нецелевое расходование средств бюджетов фондов не допускается (п. 1 ст. 19 ФЗ от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <12>). Кроме того, согласно ст. ст. 10, 20, 144 Бюджетного кодекса РФ <13> доходы бюджетов федерального и территориального ФОМС входят в единую структуру доходов бюджетной системы РФ. ——————————— <12> Далее — Закон об обязательном социальном страховании. <13> Далее — Бюджетный кодекс.

На основании вышеизложенного, следуя указанной точке зрения, прекращение производства по делу об оспаривании предписания ФОМС препятствовало бы осуществлению правосудия и противоречило бы задачам судопроизводства в арбитражных судах, которыми, наряду с иными, являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Вместе с тем имеется и другая точка зрения. Так, признавая возможность оспаривания предписания ФОМС, судебная практика указывает на необходимость исследовать вопрос о правовой природе предписания и складывающиеся отношения сторон. При этом суды, приходя к выводу, что оспариваемый акт не является ненормативным, а правоотношение сторон складывается из гражданских правоотношений, прекращают производство по делу на основании ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса <14>. ——————————— <14> Постановление ФАС Уральского округа от 23.04.2008 по делу N Ф09-2859/08-С1.

Данный подход обусловлен следующим. Признаками ненормативных административных актов являются возложение обязанности, предусмотренной законом, на конкретное лицо, юридическое неравенство сторон. Сторонники данной позиции подчеркивают, что если таких фактов не установлено, то обжалуемый акт не носит властно-распорядительного характера и не влечет для учреждения правовых последствий, а лишь отражает проверочные мероприятия <15>. В связи с этим производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса (дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде) <16>. ——————————— <15> Обзор практики ФАС Московского округа по применению норм главы 4 АПК РФ о подведомственности; Постановление ФАС Поволжского округа от 21.09.2004 по делу N А06-633У-4/04. <16> Решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.12.2007 по делу N А76-23684/2007; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.12.2004 по делу N А69-1964/04-11-Ф02-5332/04-С1.

Кроме того, больница (учреждение здравоохранения) вообще не может быть получателем денежных средств, поскольку их получателями могут быть только бюджетные учреждения. Значит, понятие нецелевого использования средств применяется, а обязанность возвратить эти средства возникает лишь только у участников бюджетного процесса. Соответственно, если таких правоотношений не выявлено, то применять публичное законодательство недопустимо (ст. ст. 69, 162, п. 2 ст. 284.1 Бюджетного кодекса) <17>. ——————————— <17> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.12.2007 по делу N Ф04-8319/2007(40660-А75-8).

Признавая невозможность рассмотрения в порядке административного судопроизводства законности предписания, суды дополнительно указывают на наличие договора о предоставлении лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию, заключенного между ФОМС и больницей (учреждением здравоохранения). Данный договор предусматривает обязанность больницы обеспечить целевое и рациональное использование средств по обязательному медицинскому страхованию. Следовательно, неосновательно используемые средства по обязательному медицинскому страхованию подлежат возвращению лицу, их выдавшему, исходя из гражданско-правовых отношений <18>, то есть в результате неосновательного обогащения <19>, а предписание не носит властного характера. ——————————— <18> Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2008 по делу N А60-1139/2008-С5; Постановление ФАС Уральского округа от 23.04.2008 по делу N Ф09-2859/08-С1. <19> Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2008 по делу N А60-1139/2008-С5.

Кроме того, в судебной практике не исключается возможность применения к данному договору гражданско-правовых норм, поскольку такие отношения возникают в ходе исполнения указанного договора (например, при рассмотрении споров по искам учреждения здравоохранения к отделениям ФОМС о взыскании убытков, причиненных в результате неоплаты оказанных медицинских услуг <20>, по искам ФОМС к учреждениям здравоохранения о взыскании (возврате) денежных средств, использованных не по целевому назначению) <21>. ——————————— <20> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.07.2008 по делу N А74-1797/2007. <21> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.03.2008 по делу N А26-4605/2007.

Однако в науке и практике встречается <22> точка зрения, что применять к данному отношению гражданско-правовые нормы недопустимо, поскольку в целом правоотношение носит публично-правовой характер и складывается из административных правоотношений. ——————————— <22> Постановление ФАС Уральского округа от 19.05.2008 по делу N Ф09-3604/08-С1.

Обоснование этой точки зрения имеется и в науке. Ряд ученых, доказывая вывод о том, что правоотношения, в которые вступает больница с ФОМС, носят публично-правовой характер, указывают на то, что эти отношения складываются в связи с обязательным (а не добровольным) медицинским страхованием. Кроме того, ФОМС не может рассматриваться как участник гражданско-правовых отношений, поскольку средства, которые он направляет больнице по обязательному медицинскому страхованию, являются бюджетными. Развивая указанный вывод, доктрина приходит к выводу о том, что обязательное медицинское страхование является частью страхования социального (ст. 1 Закона об обязательном социальном страховании), поскольку целью обоих является защита населения от возможных неблагоприятных последствий в связи с изменением уровня доходов человека и невозможностью получения минимума услуг, необходимых для существования. При этом содержание социального страхования составляет социальное обеспечение, построенное на обязательных, то есть публично-правовых, началах. Это находит свое проявление в том, что государство осуществляет управление ФОМС, расходование средств которого осуществляется на основе ежегодно утверждаемого бюджета, а производимые взносы имеют фискальный характер <23>. ——————————— <23> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг (Книга 3) // СПС «КонсультантПлюс».

Договорные отношения между ФОМС и больницей (учреждением здравоохранения) в данном случае не являются гражданско-правовыми, это административные отношения, возникшие на основании соответствующего договора, стороной которого является государственный орган, а предметом — одна из функций государственного органа <24>. Поэтому наличие такого договора служит доказательством наличия административных правоотношений <25>. Поскольку большая часть правоотношения подчинена именно административному праву, то имеющиеся договоры страхования и предоставления лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС не могут считаться доказательством отсутствия публично-правовых отношений. Вообще использование цивилистической категории «договор» не должно вводить в заблуждение, так как ее употребляют и отрасли публичного права. ——————————— <24> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.08.2003 по делу Ф04-3791-391/А81-2003. <25> Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. N 4.

Необходимо отметить, что анализ практики арбитражных судов показывает, что судами также рассматриваются дела о понуждении заключить договор финансирования по искам страховых организаций, предъявленным к ФОМС <26>, а также о взыскании денежных средств по требованиям ФОМС к больницам (учреждениям здравоохранения) <27> по обязательному медицинскому страхованию. При этом при рассмотрении дел о взыскании денежных средств с больницы (учреждения здравоохранения) суды в ряде случаев приходят к выводу о наличии гражданско-правовых отношений <28> и необходимости применения сроков исковой давности. ——————————— <26> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.12.2006 по делу N А56-30794/2005. <27> Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2008 по делу N А60-1139/2008-С5; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.12.2007 по делу N Ф04-8319/2007(40660-А75-8); Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.04.2008 N 4665/08 по делу N А75-1537/2007. <28> Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2008 по делу N А60-1139/2008-С5.

Библиографический список:

1. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг (Книга 3) // СПС «КонсультантПлюс». 2. Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. N 4.

——————————————————————