ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ: УРОКИ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
А. ЛЕЙБА
Алексей Лейба, юрист, г. Добрянка.
Конституционное право каждого на доступ к информации, без сомнения, является основополагающим в современных условиях развития информационных технологий и появления Интернета. Но реализовать его не так-то просто — зачастую приходится обращаться в суд.
Как узнать об органах власти?
Главным инструментом реализации права на получение информации о деятельности органов власти являются СМИ, в связи с чем ст. 38 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» предоставляет гражданам право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые, в свою очередь, представляют сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакций, путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов, а также в иных формах.
Получение гражданином информации посредством СМИ не является единственным способом реализации конституционного права на информацию. Так, согласно ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием сети Интернет, к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.
При этом субъективное право на доступ к информации и право на информацию — не равнозначные понятия (они соотносятся как часть и целое), поскольку понятие «доступ к информации» включает только лишь реализацию конституционного права искать и получать ее.
В 1996 году в Госдуму был внесен проект федерального закона «О праве на информацию», подготовленный рабочей группой под руководством председателя Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ профессора А. Венгерова. В сентябре 1997 года Госдума приняла законопроект в первом чтении, однако при подготовке проекта ко второму чтению в него было внесено более 80 поправок. В 2000 году проект закона сначала был возвращен Госдумой к первому чтению, а затем отклонен.
Позднее в Госдуму был внесен коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (И. Морозов, В. Рыжков, С. Насташевский, В. Черепков), а также новая редакция проекта закона с похожим названием, разработанная Минэкономразвития России, внесенная в Госдуму в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 18.01.2007 N 44-р.
Наконец 21 января 2009 года Госдума в третьем чтении приняла законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», одобренный затем Советом Федерации и подписанный Президентом РФ 09.02.2009 (далее — Закон N 8-ФЗ).
Исходя из названия Закона N 8-ФЗ, первоначальная идея в виде принятия федерального закона о праве на информацию постепенно реализовалась в закон об установлении корреспондирующей с этим правом обязанности государственных органов и органов местного самоуправления ее предоставления, что, с одной стороны, способствует информационной открытости и прозрачности органов власти, с другой — положения Закона N 8-ФЗ не касаются прав граждан и иных субъектов в области создания (производства), распространения и обмена информацией.
Следует также отметить, что приняты и действуют Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ», Постановление Госдумы от 23.12.2009 N 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ», но именно Закон N 8-ФЗ, нормы которого являются общими для всех органов власти, чаще всего упоминается в судебных актах, выносимых по результатам рассмотрения заявлений обратившихся лиц.
В некоторых субъектах РФ также действуют законы в области обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти, например Закон г. Санкт-Петербурга от 27.09.1995 N 101-14 «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов государственной власти Санкт-Петербурга», Закон г. Москвы от 31.03.2004 N 20 «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти г. Москвы».
Роль прокуратуры
Закон N 8-ФЗ, вступивший в силу 01.01.2010, предусматривает наряду с традиционными способами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления размещение такой информации в сети Интернет. В то же время существует множество решений судов общей юрисдикции о признании незаконным бездействия, например органов местного самоуправления, по обеспечению доступа к информации посредством сети Интернет. В качестве примера приведем одно из них.
Прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд об оспаривании бездействия администрации Шелеховского городского поселения (далее — администрация), поскольку органы прокуратуры установили отсутствие опубликованных сведений о доходах муниципальных служащих администрации за определенный период в нарушение ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Данный факт зафиксирован скриншотами (снимками), сделанными на странице официального сайта администрации. В администрации также отсутствует муниципальный акт, устанавливающий порядок опубликования сведений о доходах муниципальных служащих и членов их семей в Интернете и в СМИ. Прокурор указал на то, что данное бездействие свидетельствует о невыполнении администрацией обязанности, установленной действующим антикоррупционным законодательством.
Прокурор также просил обязать администрацию разместить на своем сайте в Интернете сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности муниципальной службы, и членов их семей.
Решением городского суда заявленные требования прокурора удовлетворены.
Администрация не согласилась с решением суда и обратилась в суд с апелляционной жалобой, указав, что ч. 1 ст. 10 Закона N 8-ФЗ предусматривает, что органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальный сайт с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. Кроме того, Закон N 8-ФЗ не предусматривает размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на официальном сайте в Интернете, а данные сведения относятся к персональным данным, являются конфиденциальной информацией и, следовательно, составляют охраняемую законом тайну.
Судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции и указала, что в рамках действующего законодательства на администрации лежит обязанность по размещению соответствующих сведений, а отсутствие в данном случае муниципального правового акта, устанавливающего порядок опубликования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, поименованными в ч. 1 ст. 8 Закона N 273-ФЗ, не может являться основанием для освобождения от соответствующей обязанности (Апелляционное определение Иркутского областного суда от 25.12.2012 N 33-10351/2012).
Институт развития свободы информации
Большую роль в реализации конституционного права на доступ к информации, имеющей социальную значимость, и в решении проблем, связанных с реализацией данного права, играет организация «Институт развития свободы информации» (далее — институт), созданная в форме некоммерческого партнерства в 2004 году. Основная доля деятельности института — защита в судах права на доступ к информации.
Приведем одно известное судебное дело с участием института.
Институт обратился в суд с заявлением, ссылаясь на Постановление Правительства РФ от 25.09.2003 N 594, нормы которого обязывают Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) размещать на своем сайте (www. gost. ru) все ГОСТы качества производимой и реализуемой на территории РФ продукции.
В нарушение данных норм на сайте Ростехрегулирования на тот момент находились лишь ссылки на интернет-магазины двух организаций, предлагающих приобрести тексты ГОСТов за определенную плату. Кроме того, при получении копии ГОСТа предполагалось брать с потребителя обязательство относиться к полученному документу как к конфиденциальной информации. Поэтому возникала ситуация, когда потребитель, который сомневался в качестве какого-либо продукта, при обращении в это ведомство получал отказ и перенаправлялся в организацию, занимающуюся продажей ГОСТов.
Решением Красногвардейского районного суда г. Санкт-Петербурга от 20.02.2006 Ростехрегулированию было предписано обеспечить свободный доступ граждан и организаций к сетевым ресурсам, содержащим тексты ГОСТов, путем их размещения на официальном сайте Ростехрегулирования.
Санкт-Петербургский городской суд Кассационным определением от 08.06.2006 отказал в удовлетворении кассационной жалобы, поданной Ростехрегулированием.
Позднее Институт в лице его руководителя Е. Голубевой обращался в Октябрьский районный суд г. Санкт-Петербурга к Комитету экономического развития, промышленного развития и торговли г. Санкт-Петербурга.
Поводом к подаче заявления стало то, что бездействие Комитета по размещению на специализированном официальном сайте «Государственный заказ Санкт-Петербурга» реестра государственных контрактов по форме, установленной Постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 N 807, нарушает права, предусмотренные действующим законодательством на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, а также право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Однако, даже несмотря на признание ответчиком факта, что такой реестр отсутствует, обращение в суд желаемого результата не принесло. Решением от 21.07.2009 в удовлетворении заявления Е. Голубевой было отказано.
Обращения в ВС РФ
Наиболее решительно настроенные граждане обращались и в ВС РФ.
Так, решением ВС РФ от 30.06.2010 N ГКПИ-10-459 признан недействующим п. 8 Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре НПА субъектов РФ, утв. Приказом Минюста России от 20.12.2005 N 244, согласно которому сведения федерального регистра через сайт Минюста предоставлялись заявителям на основании мотивированного письменного запроса о предоставлении дополнительных сведений.
Как указывал заявитель, этот пункт устанавливает ограничения на доступ пользователей к размещенным на сайте Минюста дополнительным сведениям, что не соответствует требованиям ч. 5 ст. 8 Закона N 149-ФЗ, п. 3 ст. 8, ч. 4 ст. 10 Закона N 8-ФЗ и нарушает права граждан на доступ к информации.
ВС РФ, частично удовлетворив заявление, указал, что право на доступ к информации предполагает, что граждане и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных Законом N 149-ФЗ и другими федеральными законами. Кроме того, пользователи вправе получать достоверную информацию и не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен, однако ст. 10 Закона N 8-ФЗ не исключает возможности направления пользователями запроса для получения доступа к информации о деятельности государственных органов, размещаемой в Интернете.
Определением ВС РФ от 26.08.2010 N КАС10-386 решение ВС РФ от 30.06.2010 было оставлено без изменения.
Внесение изменений
Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 962 «О внесении изменений в Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации» установлено, что Ростехрегулирование обеспечивает на постоянной основе опубликование текстов национальных стандартов на своем официальном сайте, что многие связывают именно с признанием незаконными действий Ростехрегулирования решением Красногвардейского районного суда г. Санкт-Петербурга, принятого по результатам рассмотрения заявления Института.
Стоит также отметить, что Федеральным законом от 21.12.2013 N 366-ФЗ были внесены изменения в ст. 14 Закона N 262-ФЗ и в ст. 13 Закона N 8-ФЗ. Закон N 366-ФЗ установил, что в Интернете размещается следующая информация о кадровом обеспечении аппарата суда, государственного органа, органа местного самоуправления: о вакантных должностях государственной (муниципальной) службы, квалификационные требования к кандидатам; условия и результаты конкурсов на замещение вакансий; номера телефонов, по которым можно получить информацию по соответствующим вопросам.
Закреплено, что указанные сведения размещаются также на официальном сайте ГИС в области государственной службы в порядке, определяемом Правительством РФ, что по замыслу разработчиков Закона поможет создать объективные и прозрачные механизмы конкурсного отбора кандидатов на замещение вакантных должностей.
Следует прийти к выводу, что слабый механизм контроля за обеспечением доступа к информации, который согласно ч. 1 ст. 24 Закона N 8-ФЗ лежит на руководителях государственных органов и органов местного самоуправления, приводит к тому, что в современном мире заинтересованным лицам приходится отстаивать свои права и свободы, в том числе конституционное право на доступ к информации, вплоть до высших судебных инстанций.
