(Опенышев О., Игонина Н.) («Законность», 2010, N 1)
ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ (РАБОТ, УСЛУГ) ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД
О. ОПЕНЫШЕВ, Н. ИГОНИНА
Опенышев О., заместитель начальника управления по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Игонина Н., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Система государственных и муниципальных закупок зарекомендовала себя как инструмент, позволяющий обеспечивать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во взаимодействии с предпринимательством. Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, и, несмотря на кризисные явления в экономике, объем бюджетных ассигнований на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд продолжает оставаться значительным. По данным Минэкономразвития, на долю этого вида ассигнований приходится 40% расходной части федерального бюджета.
В условиях финансовой нестабильности выиграть конкурс на заключение государственного контракта, гарантирующего объемы работ и оплату за их выполнение, представляется крайне выгодным для представителей бизнеса, в связи с чем возникают соблазны любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. В этой связи исполнению законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, контролирующих органов. Большая работа по надзору за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд проводится органами прокуратуры, проверяющими законность правовых актов, регламентирующих закупки, а также исполнение этого законодательства всеми участниками закупочных отношений, правомерное направление и использование бюджетных средств на эти цели. Как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен. Вместе с тем исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора. В условиях динамично развивающегося законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд, сложности и многоплановости механизма закупок перед прокурором стоит задача сформировать четкое представление о предмете надзора — деятельности по осуществлению закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд, системе закупок, структуре механизма ее реализации и исходя из этого определять объекты прокурорских проверок, организовывать проведение таких проверок, привлекать специалистов органов контроля. Предмет прокурорского надзора в указанной сфере отношений характеризуется сложностью и многоплановостью, так как деятельность по осуществлению государственных (муниципальных) закупок — объект комплексного нормативно-правового регулирования, а правоотношения, возникающие по поводу и в связи с осуществлением закупок, регулируются различными видами законодательства, в основном гражданским и бюджетным. Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд являются Закон о прокуратуре, а также Приказы Генерального прокурора РФ, в их числе Приказ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», Приказ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Деятельность по осуществлению государственных и муниципальных закупок на федеральном уровне регламентируется Бюджетным и Гражданским кодексами, ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и некоторыми законами, опосредованно затрагивающими правоотношения по государственным закупкам. На уровне субъектов Федерации органы власти в пределах предоставленных полномочий также формируют нормативные регуляторы закупочных отношений, носящих бюджетно-правовой характер. При этом размещение государственного (муниципального) заказа регулируется исключительно ФЗ от 21 июля 2005 г. и иными федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с размещением заказов (ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г.). Следует отметить, что при осуществлении закупок, в особенности при размещении заказа, особое внимание уделяется исполнению законодательства о противодействии коррупции и защите конкуренции. В обобщенном виде предмет прокурорского надзора можно определить как: — исполнение бюджетного законодательства при осуществлении государственных и муниципальных закупок; — исполнение гражданского законодательства при размещении заказов, при исполнении государственных (муниципальных) контрактов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; — законность издаваемых нормативно-правовых актов в сфере государственных (муниципальных) закупок участниками закупочных отношений. Объекты прокурорских проверок, проверяемые вопросы определяются исходя из структуры системы закупок и стадий закупочного механизма. В целом система государственных (муниципальных) закупок представлена взаимосвязанными между собой органами и организациями, которые в зависимости от возложенных на них функций и полномочий можно разделить на группы, а именно: I группа — органы, организующие закупки в целом, — координирующие органы: органы власти федерального, регионального, муниципального уровней, на которые возложены полномочия по организации закупок; II группа — органы, организации, размещающие государственный (муниципальный) заказ: а) государственные заказчики и учреждения, выполняющие их функции; б) комиссии по размещению заказа (конкурсные, аукционные, котировочные); в) специализированные организации; III группа — юридические лица — участники размещения заказа, исполнители, подрядчики по государственным (муниципальным) контрактам; IV группа — органы контроля в сфере размещения заказов: а) федеральный орган, ведущий реестр недобросовестных поставщиков; б) органы, ведущие реестр государственных (муниципальных) контрактов; в) органы исполнительной власти, организации, уполномоченные на осуществление контроля в сфере государственных (муниципальных) закупок. Механизм государственных (муниципальных) закупок может быть условно разграничен на этапы: I — определение потребности в товаре (работе), услуге; II — формирование государственного (муниципального) заказа — составление государственного (муниципального) задания; III — размещение государственного (муниципального) заказа; IV — исполнение государственного (муниципального) контракта; V — анализ конечных результатов размещения заказа в целях разработки управленческих решений <1>. ——————————— <1> См.: Игонина Н. А. Этапы реализации механизма закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 1(9). С. 41 — 45.
Итак, в общем виде определены объекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, обозначены этапы прокурорских проверок в этой сфере в зависимости от этапов закупочного механизма. В настоящей статье представлен лишь краткий обзор объектов прокурорских проверок, обозначенных исходя из структурных элементов системы закупок, и основных вопросов, проверяемых прокурорами при осуществлении закупок. При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках в первую очередь объектами прокурорских проверок должны быть органы, организующие закупки в целом, так называемые координирующие органы, к которым можно отнести органы исполнительной власти (их структурные подразделения) различных уровней, уполномоченные на организацию закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований функции координирующих органов в сфере закупок могут возлагаться на экономические, финансовые управления (министерства, отделы), а также на специализированные органы в сфере размещения заказов <2>. ——————————— <2> См., напр.: Положение о Республиканском агентстве по размещению заказов для государственных заказчиков Республики Бурятия и Порядок его взаимодействия с государственными заказчиками Республики Бурятия, утвержденные Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 августа 2006 г.
Нормативное регулирование по организации закупок на уровне субъектов Федерации осуществляется представительными и исполнительными органами власти в пределах предоставленных полномочий. Они регламентируют порядок составления прогнозов закупок товаров, работ, услуг, формирования государственного и муниципального заказа, определяют орган, координирующий работу в сфере закупочной деятельности регионов и муниципальных образований, и его полномочия. На основании Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 при осуществлении надзора за законностью нормативно-правовых актов прокуроры изучают нормативно-правовые акты, регулирующие закупочные отношения. При наличии оснований по не соответствующим законодательству нормативно-правовым актам принимаются меры прокурорского реагирования. В процессе прокурорских проверок исполнения законодательства о госзакупках в органах, координирующих закупочную деятельность на уровне субъектов Федерации, выяснению подлежат следующие вопросы: — участвуют ли в работе конкурсных и аукционных комиссий представители этих координирующих органов, правомерность их участия (ст. 4 ФЗ от 21 июля 2005 г.); — разрабатываются ли прогнозы объемов продукции для региональных государственных нужд и для нужд муниципальных образований на очередной финансовый год, их полнота и обоснованность. На координирующие органы в сфере закупок могут возлагаться и функции органов контроля, тогда перечень проверяемых прокурорами вопросов будет гораздо шире. Следующими объектами прокурорских проверок исполнения законодательства о закупках для государственных (муниципальных) нужд являются органы, организации, размещающие государственный (муниципальный) заказ, в их числе: государственные заказчики, комиссии по размещению заказа, специализированные организации. При проведении проверок деятельности государственных заказчиков выяснению подлежат следующие вопросы: — разработаны ли госзаказчиком локальные акты, регламентирующие процедуру размещения заказа, их соответствие действующему законодательству; — осуществляется ли прогнозирование и планирование закупок (полнота и обоснованность прогнозов), определяется ли потребность в товарах, работах, услугах (ст. 3 ФЗ от 21 июля 2005 г.); — законность принятых решений о выборе способа размещения заказа; своевременность, качество составления государственного задания; полнота и качество подготовки конкурсной документации, соответствие ее законодательству; соблюдение сроков подготовки конкурсной документации; организация и проведение процедур закупок в соответствии с действующим законодательством (главы 2 — 4 ФЗ от 21 июля 2005 г.); — законность заключения государственных (муниципальных) контрактов и текущий контроль их исполнения (ст. 9 ФЗ от 21 июля 2005 г., ГК); — осуществление приемки товаров, работ, услуг по заключенным госконтрактам (ст. 9 ФЗ от 21 июля 2005 г.). Исходя из специфики деятельности комиссии (конкурсной, аукционной, котировочной) — коллегиального органа, ответственного за согласование документов и процедур конкурса (аукциона, запроса котировок), за проведение процедур вскрытия заявок и принимающего решения о результатах конкурса, выяснению в процессе прокурорской проверки подлежат вопросы правомочности такой комиссии, соблюдения запретов и ограничений, установленных законодательством для членов комиссии; соблюдения процедур вскрытия заявок, их оценки; законности участия в проведении оценки заявок и принятого решения о результатах конкурса и др. Актуальность проверок деятельности конкурсных (аукционных, котировочных) комиссий обусловлена необходимостью пресечения коррупционных проявлений в деятельности их членов. Посредством применения мер прокурорского реагирования пресекались нарушения ч. 4 ст. 7 ФЗ от 21 июля 2005 г. о запрете членства в комиссии по размещению заказа лиц, заинтересованных в результатах размещения заказа (в том числе лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, аукционе или в запросе котировок) либо состоящих в штате организаций, подавших указанные заявки, в Иркутской, Московской областях, Республике Коми. К примеру, прокурорской практике известны факты, когда при размещении муниципального заказа член котировочной комиссии, представитель покупателя и победитель по котировочным заявкам на поставку медицинского оборудования являлись одним лицом. Отдельные функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (разработки конкурсной документации и т. д.) могут быть возложены на специализированные организации, которые также должны быть объектами прокурорских проверок. В результате применения мер прокурорского реагирования пресекались отдельные факты привлечения государственными заказчиками специализированных организаций к осуществлению своих полномочий в нарушение ч. 2 ст. 6 ФЗ от 21 июля 2005 г. без проведения конкурса и заключения контрактов. Анализ прокурорской практики показал, что этим организациям все же не всегда уделяется должное внимание при осуществлении прокурорского надзора, хотя нарушения при составлении конкурсной документации, конкурсных процедур, допускаемые такими организациями, носят далеко не единичный характер. Также к объектам прокурорских проверок исполнения законодательства о закупках можно отнести юридических лиц — участников размещения заказа, исполнителей, подрядчиков по государственным (муниципальным) контрактам, в деятельности которых в основном проверяется своевременность, качество, полнота исполнения контрактных обязательств, их соответствие требованиям контрактов и действующему законодательству. Существенная роль в закупочном механизме отведена органам, контролирующим деятельность по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, без проверки деятельности которых органам прокуратуры невозможно сформировать целостную картину состояния законности в сфере закупок. Такие органы оценивают роль всех участников государственной (муниципальной) закупки товаров для государственных (муниципальных) нужд, анализируют поставленный товар (работу, услугу), его качество, комплектность, практичность; делают выводы о достижении (недостижении) целей поставки товаров, эффективности направления бюджетных средств. Система таких органов представлена: — уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в сфере закупок, — Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу (контролирующей закупки по государственному оборонному заказу); — органами контроля, созданными на уровне субъектов Федерации. В большинстве своем функциями контроля в сфере закупок наделяются уже существующие органы власти (финансовые, экономические управления (министерства, отделы)); — государственными заказчиками, органами, осуществляющими организацию финансирования исполнения контрактных обязательств по закупкам. При проведении проверок деятельности этих органов контроля выяснению подлежат следующие основные вопросы: — полнота и качество осуществляемых ими функций по контролю за размещением заказа и своевременность принятия мер к нарушителям законодательства; — качество и полнота проверок в этой сфере правоотношений (только в органах, уполномоченных на их проведение), их обоснованность (плановые, внеплановые); — состояние текущего контроля за исполнением контрактных обязательств по закупкам (такой контроль осуществляют в основном государственные (муниципальные) заказчики); — своевременность, качество рассмотрения обращений на нарушения при размещении госзаказа; — законность выдачи предписаний и контроль исполнения требований, предъявляемых к нарушителям; — соблюдение процедур ведения сводного реестра государственных контрактов на поставку продукции для государственных (муниципальных) нужд (только в органах, уполномоченных на ведение такого реестра); — законность привлечения к ответственности (в том числе административной); — реестр недобросовестных поставщиков, своевременность подачи сведений об отказе от заключения контрактов и др. Результаты прокурорских проверок позволяют сделать вывод о том, что система органов контроля в закупочной сфере, предусмотренная ст. 17 ФЗ от 21 июля 2005 г., находится в стадии формирования. В отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях не определяются органы, ведущие реестр государственных контрактов, а также органы, контролирующие в целом систему закупок, в связи с чем прокуроры предпринимают активные попытки по понуждению властей к их созданию. Изложенные в настоящей статье вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд являются далеко не исчерпывающими, однако могут служить определенной базой для организации прокурорского надзора в этой сфере.
