Теоретический семинар «О категориях и понятиях в информационном законодательстве» прошел 10 февраля 2006 г. в Институте государства и права РАН под руководством заведующего сектором информационного права, доктора юридических наук, профессора И. Л. Бачило. По результатам второго заседания семинара, прошедшего в феврале 2005 г., вышел сборник докладов, который был презентован всем участникам, собравшимся через год.
В работе семинара приняли участие более шестидесяти специалистов по информационному праву, преподавателей вузов, читающих лекции по данной дисциплине, представители органов исполнительной власти, в том числе из регионов России: д. ю.н. проф. О. А. Городов (Санкт-Петербургский государственный университет), П. У. Кузнецов (к. ю.н., директор Исследовательского центра правовых проблем информационной безопасности Уральской ГЮА) и М. И. Паршуков, начальник отдела этого же центра; Д. В. Грибанов (директор Центра интеллектуальной собственности УрГЮА), А. Е. Помазуев (УрГЮА, аспирант), Н. Н. Ковалева (доцент Саратовской государственной академии права), д. ю.н., Т. Д. Зражевская (Воронежский госуниверситет). В семинаре участвовали заведующая сектором информационного права Белорусской академии наук М. Н. Сатолина, директор Республиканского НИИ интеллектуальной собственности (РНИИИС), главный редактор журнала «Информационное право», д. ю.н. В. Н. Лопатин, сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — к. ю.н. Л. К. Терещенко и н. с. Е. А. Поворова, а также д. ю.н. А. В. Морозов (заведующий кафедрой информационного права РПА Минюста России), к. ю.н. А. А. Демин (МГУ).
На семинаре были представлены специалисты федеральных органов исполнительной власти: И. И. Загорский (Агентство по информационным технологиям РФ), д. ю.н., проф. А. А. Стрельцов (Совет безопасности РФ); Т. А. Полякова (Министерство юстиции РФ), к. т.н. Г. Т. Артамонов (ВНИИПВТИ Минсвязи РФ); д. т.н. А. Б. Антопольский (Росинформресурс). В дискуссии участвовали сотрудники Института государства и права (д. ю.н. И. Л. Бачило, к. т.н. Г. В. Белов, к. ю.н. В. Н. Монахов, к. ю.н. А. А. Антопольский, н. с. А. Г. Арешев, представлены доклады к. ю.н. С. И. Семилетова, к. ю.н. Э. В. Талапиной и других специалистов, присутствовавших на семинаре.
По результатам обсуждения поставленных вопросов выступило более 20 человек. Доклады и выступления будут опубликованы в очередном сборнике материалов семинара. Примечательно то, что участники дискуссии предложили подготовить рекомендации, которые можно представить в Государственную Думу для учета общественного мнения при доработке проекта закона.
С вступительным словом выступила заведующая сектором информационного права, д. ю.н., проф. И. Л. Бачило. Почему предметом семинара избрали категории и понятия? Короткий ответ на этот вопрос дал еще Декарт: «Если мы сойдемся в определении, мы избежим очень многих трудностей». А они были и во времена Декарта. Сегодня их не меньше. Категория «информация» — это то, что сегодня определяет судьбу правового регулирования в информационной сфере, но определяет уровень информационной безопасности во всех сферах жизни общества. Категория — то, что стоит на вершине иерархической лестницы человеческих понятий. Источник понятия — материальный мир, это общее, что присуще всем предметам данного Рода или Вида, оно выражает сущность вещей. Напомним и о том, что Аристотель рассмотрел виды отношений между понятиями: тождественные, контрарные (противоположные); контрадикторные (сравнительные — одного с разными); подчиненные, соподчиненные. Давно известное слабо используется в правовой науке и практике. Какие категории требуют определения в первую очередь и для чего? Каждый из проектов федерального закона нуждается в системе понятий, находящихся в разных связях и зависимостях. Так, категории свобода, свобода в праве, свобода в информационном праве — линия и связь, которая нуждается в осмыслении. На первом плане находятся, как уже сказали, информация как категория и ее формы представления через понятия: документированная, устная, визуальная, виртуальная (контрадикторные связи). Сегодня известно много форм, идущих из одного корневого понятия «информация», образуемых по разным признакам объединения и разъединения (конъюнкции, дизъюнкции) информации. Так, документированная (записанная) информация образует цепочку соподчиненных понятий: запись, документ, фонд, массив, база данных в ИС, в АИС. Информация, сформированная как совокупность сведений по признаку субъекта или ее назначению (содержанию), — это ресурс. Предлагаемое толкование термина «информация» в проекте Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» как «сведения, сообщения и данные» представляется некорректным. Объяснить один термин через три, не имеющих однозначного толкования, невозможно. Информационные ресурсы, формируемые по признаку содержания — правовые, технические, научные, статистические, финансовые, СМИ и т. д., равным образом создают свой круг проблем. Информационные ресурсы, формируемые по признаку субъекта-обладателя с его правом собственности, владения, с полномочиями исключительного права. Еще один срез систематизации информационных ресурсов по целям: знания, ресурс управления, ресурс рынка, ресурс производства и т. п. Предложенный разработчиками для этого проекта термин «обладатель» требует прояснения и не является самостоятельным. Если мы в проект вводим только термин «обладатель» и даже «законный обладатель», без указания на его статус в качестве собственника, владельца и т. д., то еще не образуем понятие, которое будет работать в практике правоотношений и правоохранительной системы.
После такого предварительного обзора предмета настоящего семинара развернулась дискуссия среди его участников. В силу сложившихся обстоятельств прохождения проектов важных законов в Государственной Думе эти проекты Федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О персональных данных» стали полигоном для обсуждения проблем понятий в информационном праве.
В дискуссии приоритет имели вопросы о комплексном характере правового регулирования информационных отношений. А. А. Стрельцов подчеркнул, что информация в равной мере является объектом публичного и гражданского права. В гражданско-правовых отношениях информация выступает в качестве вещного объекта (ценные бумаги, деньги), добавим — документа либо результата интеллектуальной деятельности, представленного в объективной форме и обособленного от смежных объектов. По поводу необъективированной информации правовое регулирование, в том числе и методами договорного права, представляется неэффективным. В публичных отношениях информация выступает в качестве сведений, т. е. содержательной части информации, передаваемой в форме сообщений. В связи с этим в рамках базового закона представляется некорректным отдавать предпочтение гражданско-правовым аспектам регулирования оборота информации.
Собрание единодушно выразило мнение о необходимости включения в проект федерального закона более точного определения информации, нежели предложенное разработчиками проекта, а также сохранения в тексте закона термина «информационные ресурсы». Значительное внимание было уделено вопросам правового режима информационных ресурсов. О. А. Городов затронул вопросы о применении договорных отношений преимущественно для информации ограниченного доступа, более строгого учета степени ограничения доступа (в частности, для государственной тайны), призвал уделить внимание вопросам смены правового режима для ограничения доступа. Продолжая эту тему, А. Е. Помазуев остановился на вопросе процессуального регулирования порядка доступа к информации, что необходимо регулировать порядок доступа и к открытой информации. В части процедур доступа к информации ограниченного характера предложил три варианта: иметь жесткий перечень; установить требования к установлению режима доступа; если не реализуются первые два варианта, то работать в общем режиме.
О методологических проблемах при совершенствовании информационного законодательства сделал доклад В. Н. Лопатин. Действующий Закон «Об информации, информатизации и защите информации», конечно, требует совершенствования, но то, что предложило Правительство России в новом проекте, принятом в первом чтении Госдумой, приведет к гораздо худшим результатам, нежели имеем сегодня. Ни одна из целей, заявленных в пояснительной записке при его принятии, не будет реализована. Данным законопроектом предлагается вообще исключить такой правовой институт, как информационный ресурс, который сегодня упоминается более чем в 1000 нормативных правовых актах, в том числе 28 федеральных законах, 250 федеральных подзаконных нормативных правовых актах. При этом в большинстве законов и постановлений есть ссылки на действующий Закон. Убери его или важнейшие кирпичики (как информационные ресурсы) из этого фундамента, и вся конструкция, построенная за десять лет, разрушится. В результате конституционные права граждан и юридических лиц на доступ к информации, на оборот информации будут существенно ухудшены. Инициаторы такого совершенствования должны понимать последствия реализации своих проектов. При определении предмета правового регулирования важно учитывать результаты, достигнутые правовой наукой, и закреплять в законах профессиональный уровень правосознания по базовым категориям и принципам, а не сводить его до уровня обыденного. Мы должны быть благодарны «информационщикам», программистам за их участие и вклад в становление информационного права и информационного законодательства, но не должны повторять их ошибки в дальнейшем развитии. То, что может быть приемлемо с точки зрения технической, обыденной, не может быть приемлемо с точки зрения правовой науки и практики. В частности, информация не может входить в состав информационной системы в силу таких своих правовых свойств, как неотчуждаемость и неисчерпаемость. В законопроекте же эта ошибка закрепляется. В правовом понимании информация, как и информационная система, является объектом права, а не субъектом отношений. В отношении этих объектов должен быть определен соответствующий правовой режим. В законопроекте же информация наделяется правовым статусом, хотя с точки зрения юридической науки и практики это неприемлемо. Статус как совокупность прав, обязанностей и ответственности может быть только у человека, гражданина, организации по поводу информации. Какие права и обязанности могут быть у информации? Эта системная ошибка многократно повторяется в законопроекте, в том числе при регулировании правовой охраны и защиты. Так, предлагается закрепить правовую защиту информации, хотя здесь речь может идти лишь о физической защите, а правовая защита (в административном порядке, в судебном порядке, международно-правовая) применяется по отношению нарушенных прав и законных интересов правообладателей. В названии законопроекта хоть и есть слова «информационные технологии», но в самом законопроекте нет ни одной статьи об этом. Кроме того, в законопроект внесено упоминание об исключительных правах на информацию, хотя это относится к сфере интеллектуальной собственности и не может распространяться на все виды информации. Такое обилие ошибок в законопроекте заставляет серьезно задуматься об уровне правовой грамотности чиновников, ответственных за его подготовку. Во втором чтении все эти проблемы устранить нельзя. На парламентских слушаниях по этому вопросу в январе 2006 г. Лопатин В. Н. предложил вернуть данный документ к первому чтению и привлечь к ответственности тех лиц, из-за которых Правительство и Парламент России оказались в сложном положении по этому вопросу. Слишком много сил было потрачено на создание информационного законодательства, чтобы можно было вот так, росчерком пера, этим безграмотным с точки зрения юридической науки законопроектом торпедировать весь процесс информатизации в России. Анализируя доводы авторов и сторонников нового законопроекта, он пришел к выводу, что создается угроза в виде узкого, нормативистского понимания права, в силу которого и рождаются данные законопроекты. Это угроза возврата к временам Вышинского, когда правом считалось только то, что было прописано чиновниками. Сегодня новый доктринальный подход верховенства естественных прав человека над позитивным правом закреплен в Конституции РФ (1993 г.), и игнорировать его никому не позволительно, прежде всего тем, кто от лица государства призван осуществлять меры по реализации этих конституционных норм в интересах прав и свобод человека как высшей ценности государства.
С. И. Семилетов посвятил свое выступление проблеме баз данных с учетом их сложной структуры и значения в качестве аккумуляторов информационных ресурсов, а также вопросам документа как формы представления информации, включая электронный документ. В свете развития ИКТ призвал усилить внимание к правовому режиму баз данных, включая электронные документы и иные записи, составляющих контент базы данных и в целом информационный ресурс тех или иных субъектов.
Заместитель руководителя ФАИТ И. И. Загорский уделил основное внимание проблеме управления информационными ресурсами. П. У. Кузнецов присоединился к общему мнению относительно бережного сохранения усвоенных практикой норм действующего Закона «Об информации…». Он призвал консолидировать работу по подготовке образовательного стандарта по информационному праву.
Многие выступающие касались вопроса Информационного кодекса (Г. Т. Артамонов, М. И. Паршуков, П. У. Кузнецов, И. Л. Бачило). При заманчивости кодификации необходимо тщательно взвесить «за» и «против». Пока нет единства в правовых дефинициях, правовых категориях и понятиях, как и устойчивой методологической основы. Если проект Федерального закона «Об информации…» отвергает почти все базовые понятия действующего Закона (1995 г.) и стремится их подменить новыми, то концепция Кодекса целиком выстроена на позициях действующего Федерального закона. Кроме того, против поспешности создания Кодекса играют такие обстоятельства, как высокая динамичность самих отношений, пробелы в законодательстве, быстрая смена технологий, расширение информационного пространства и необходимость гармонизации нормативной основы в этой области с учетом процессов глобализации.
Т. Ю. Комарова обратила внимание на опасность потерять гражданско-правовой аспект в решении вопросов оборота информации. При доработке проекта важно возвратить его к первому чтению в Госдуме. Более серьезно относиться к проектной работе в принципе. А. Б. Антопольский обратил внимание на проблему субъектов и их правовой статус в информационной сфере. В законе эта проблема не должна остаться в тени. Многие реально существующие организации не вписываются в схему, предложенную в проекте нового Федерального закона. Особо отмечена необходимость разграничения субъектов публичных и частных сфер деятельности. Необходимо четче прописать взаимодействие публичных и гражданско-правовых методов в регулировании отношений разных субъектов. Эту тему продолжил С. И. Семилетов в своем выступлении о правовом статусе субъектов, создающих и ведущих (поддерживающих) базу данных, субъектов, выступающих в роли владельца или собственника этой базы, а также субъектов — пользователей базы данных. В таком аспекте отношения субъектов по поводу баз данных и их контента далеко выходят за рамки норм авторского права.
Значение обсуждаемой проблемы понятий в информационном праве и законодательстве для обучения студентов, а также для совершенствования практики работы субъектов государственного и местного управления подчеркнула Н. Н. Ковалева. Она высказала поддержку предложению о введении понятия «информационный объект», а также более глубокой проработке проблемы банков данных для разных категорий информации их взаимодействия в системах управления по части соблюдения режима персональных данных. Ею подчеркнуто значение обновления законодательства в целях повышения культуры и дисциплины в работе с информацией.
А. А. Антопольский отметил, что практика применения норм информационного законодательства часто сталкивается с трудностями при квалификации информации как объекта правоотношения. Это связано с недостаточной проработкой теоретических вопросов, а также отсутствием должной квалификации объекта правоотношений в законодательстве. А. Г. Арешев затронул проблему персональных данных в свете обсуждения законопроекта по этому вопросу в Государственной Думе. Целью законопроекта является создание общих для всех требований к работе с персональными данными. Это актуально, поскольку на данный момент персональные данные собираются и используются самыми разными организациями, но ответственности за их использование никто не несет. Магазины бытовой электроники, автосалоны, аптеки, гастрономы собирают информацию о гражданах для заполнения дисконтных карт. Не исключено, что эта информация попадет в руки мошенников. Вместе с тем редакция названного законопроекта в настоящее время не может в полной мере обеспечить решение существующих проблем. Требуют дополнительной работы вопросы по определению содержания используемых терминов и понятий, расширению сферы действия Закона, включая регулирование порядка использования и распространения персональных данных. К проблеме регуляторов массовой информации в Интернете привлек внимание В. Н. Монахов. С учетом состояния культуры обращения информации необходимо модернизировать регуляторы свободы информации. Пора сменить акцент: с проблемы, «как» освещать и использовать информацию, надо перейти к проблеме, «что» и для чего освещать. Более остро стоит вопрос об ответственности. Для сферы СМИ стоит проблема точного понятия термина «распространять». Ответственности операторов только за доставку информации недостаточно. Они ответственны лишь за доставку, но не за контент. Он проанализировал Постановление Пленума Верховного Суда от 24 февраля 2005 г., касающееся защиты чести и достоинства человека в связи с работой прессы, и привлек внимание к изучению зарубежного опыта в поиске подхода к использованию киберпространства. Проблему выработки определенной идеологии в области развития информационного права затронул А. А. Демин.
Весь спектр вопросов, затронутых в процессе работы семинара, позволил сделать вывод о недостаточной готовности проектов законов по проблемам информации и информатизации.
«Круглый стол» по вопросу обсуждения проекта части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации в части авторского права и смежных прав состоялся 14 марта 2006 г. в Министерстве культуры и массовых коммуникаций России под председательством министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации А. С. Соколова. В обсуждении приняли участие члены Экспертного совета по авторскому праву и смежным правам, созданного при Минкультуры России, представители Кафедры ЮНЕСКО, федеральных органов исполнительной власти, Гильдии продюсеров России, а также представители российских и зарубежных правообладателей.
Большинство участников «круглого стола» отметили переизбыток норм административного права в тексте проекта части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, а также несоответствие ряда норм проекта положениям международных договоров и соглашений в области авторского права и смежных прав. По итогам обсуждения организаторами заседания участникам «круглого стола» было предложено представить свои предложения в адрес Минкультуры России по доработке указанного проекта. Источник: Официальный сайт Министерства культуры http://www. mkmk. ru/news/mkmk/2006/03/16/1009.html.
