ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
Заявление прокурора об установлении факта уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации от принятия мер по исполнению решения суда о признании принятого им закона противоречащим федеральному закону, в результате чего были нарушены права и свободы человека и гражданина, подлежит разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением, в котором просил установить, что в результате уклонения Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению Определения Верховного Суда РФ от 16 июля 2008 г. нарушены трудовые права классных руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений на оплату труда в соответствии с федеральным законодательством, а именно на получение северной надбавки к выплатам за классное руководство.
Определением судьи Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 13 апреля 2009 г. в принятии указанного заявления отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК (заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по представлению первого заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) указанное Определение судьи отменила и передала вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Отказывая в принятии заявления прокурора, судья исходил из того, что восполнить пробел в законодательстве Республики Саха (Якутия), наличие которого признано противоречащим федеральному законодательству, можно только в случае внесения в законодательство дополнений, содержащих указание на северные надбавки. Между тем исходя из принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ, судебная власть не вправе вторгаться в компетенцию законодательной власти и давать ей указания о необходимости внесения изменений в законодательство.
Согласиться с выводами судьи не представляется возможным, поскольку они не основаны на законе.
Обращаясь в суд, прокурор ссылался на длительное, более шести месяцев, неисполнение Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Определения Верховного Суда РФ от 16 июля 2008 г., которым признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 3 ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 16 марта 2007 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты вознаграждения педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Саха (Якутия) и муниципальных образовательных учреждений за выполнение функций классного руководителя», и указывал, что вследствие уклонения от исполнения названного Определения нарушаются права педагогических работников, выполняющих функции классных руководителей, на получение предусмотренной федеральным законодательством северной надбавки к выплате за классное руководство.
В обоснование своей позиции прокурор сослался на п. 4 ст. 9 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Названным пунктом предусмотрена мера федерального воздействия, применяемая Президентом РФ к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации в случае, если соответствующий суд установил, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации принят закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения этого срока суд установил, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Как уже отмечалось, прокурор, обращаясь в суд, просил установить, что в результате уклонения Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению Определения Верховного Суда РФ от 16 июля 2008 г. нарушены трудовые права классных руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений на оплату труда в соответствии с федеральным законодательством.
При таких данных Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагает невозможным согласиться с выводом суда о том, что заявление прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства в связи с тем, что судебная власть не вправе вторгаться в компетенцию законодательной власти.
В заявлении прокурора речь идет не о понуждении законодательного органа Республики Саха (Якутия) принять закон, направленный на отмену или изменение нормы закона Республики Саха (Якутия), противоречащей федеральному законодательству, а об установлении факта неисполнения решения суда и последствий, обусловленных неисполнением, что является основанием для применения мер федерального воздействия.
Позиция прокурора в этом случае основана на позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 4 апреля 2002 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея».
Из п. 3.1 названного Постановления Конституционного Суда следует, что предусмотренная п. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мера федерального воздействия применяется, если судебным решением признан неправомерный характер акта субъекта Федерации, а затем другим судебным решением установлен факт его неисполнения. Наличие как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию РФ и федеральные законы.
Государственные полномочия субъекта по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству не могут быть переданы органам местного самоуправления муниципальных образований.
Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 11 ст. 1 Закона области от 29 марта 2006 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере образования и опеки (попечительства)» и приложения N 12 к этому Закону.
Решением Сахалинского областного суда от 13 апреля 2009 г. заявление прокурора удовлетворено.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ Определением от 24 июня 2009 г. решение суда оставила без изменения, а кассационные жалобы Сахалинской областной Думы и губернатора области — без удовлетворения.
Судебная коллегия указала, что в соответствии с п. 11 ст. 1 Закона Сахалинской области от 29 марта 2006 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере образования и опеки (попечительства)» государственные полномочия Сахалинской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области.
Приложением N 12 к Закону определена методика расчета годового объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципальных образований для осуществления государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
Предоставленная федеральным законодателем субъекту Федерации возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъекта РФ по вопросу организации опеки и попечительства отнюдь не означает абсолютного усмотрения субъекта Федерации в этом вопросе.
Согласно ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» передача органам местного самоуправления государственных полномочий по вопросам совместного ведения допускается, если это не противоречит федеральным законам.
В соответствии с ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве» организация и деятельность опеки и попечительства по своей юридической природе носит комплексный характер, затрагивает сферы образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также непосредственно организационную деятельность, связанную с установлением и осуществлением опеки и попечительства, что и предопределило особенности правового регулирования этой сферы на региональном уровне.
Нормотворческая деятельность субъекта Федерации по вопросам опеки и попечительства поставлена в прямую зависимость от ФЗ от 24 апреля 2008 г.: на уровне субъектов РФ могут быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и осуществлением опеки и попечительства, не нашедшие отражения в ФЗ.
Определение субъекта государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, его задач, принципов, требований к акту, регламентирующему деятельность такого рода органа, механизмов его взаимоотношений с органами местного самоуправления, иными организациями — это прерогатива федерального законодателя.
Так, в силу предписаний ч. 4 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ст. 8 ФЗ от 24 апреля 2008 г. следует, что органы опеки и попечительства создаются актом высшего должностного лица субъекта Федерации не в структуре органов местного самоуправления, как это фактически установлено оспариваемым региональным законом, а в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации, при этом с обязательным указанием в этом акте статуса создаваемого органа как органа опеки и попечительства, а следовательно, с обязательным указанием и полномочий по выявлению и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращению в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; по установлению опеки или попечительства; по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; по освобождению и отстранению в соответствии с ФЗ опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; по выдаче в соответствии с ФЗ разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; по заключению договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК; по представлению законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству РФ и (или) законодательству субъектов Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов; по выдаче разрешений на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36 ГК; по подбору, учету и подготовке в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; по оказанию содействия опекунам и попечителям, по проверке условий жизни подопечных, обеспечению сохранности их имущества, а также исполнению опекунами или попечителями требований к осуществлению ими прав, исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ от 24 апреля 2008 г.
Что же касается органов местного самоуправления, то в соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Аналогичным образом механизм взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в этой сфере решен ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве». По смыслу ч. 3 ст. 6 указанного ФЗ деятельность по отбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, осуществляется органом опеки и попечительства во взаимосвязи с органами местного самоуправления, а также в равной мере другими органами исполнительной власти субъекта Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Сопоставительный анализ упомянутых федеральных норм и оспариваемых положений приводит к выводу о том, что субъект Федерации, наделяя органы местного самоуправления государственными полномочиями в области опеки и попечительства, фактически своим законом определил органы местного самоуправления в качестве субъектов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству и таким образом установил правовое регулирование, отличное от федерального законодательства.
