(Вешняков А. А.) («Российский следователь», 2007, N 2)
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГАС «ВЫБОРЫ»
А. А. ВЕШНЯКОВ
Вешняков А. А., председатель ЦИК России, кандидат юридических наук.
Федеральным законом о ГАС «Выборы» предусматривается уголовная ответственность для членов избирательных комиссий, работников их аппарата, в том числе информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, для других лиц (работников), принимающих участие в технологических процессах обработки информации, содержащейся в ГАС «Выборы», и имеющих право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», а также для лиц, неправомерно вмешивающихся или предпринимающих попытку вмешательства в работу ГАС «Выборы» (п. 1 ст. 24). Кроме этого, ответственность предусмотрена и подп. 10 п. 2 ст. 21 за нарушение правил использования и эксплуатации ГАС «Выборы» и ее фрагментов. При квалификации преступлений за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан законодатель исходил из общих фундаментальных понятий и смысла всего уголовного законодательства, принципов уголовного права, и в первую очередь руководствовался конституционным принципом, что уголовная ответственность может быть только применена при наличии вины (ст. 5 УК) <1>. ——————————— <1> См.: Белоновский В. Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 321.
УК РСФСР 1960 г. <2> содержал две статьи: воспрепятствование осуществлению избирательного права (ст. 132) и подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст. 133), которые периодически корректировались <3>. По итогам избирательных кампаний конца 80-х — начала 90-х годов в УК РСФСР 1960 г. Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. <4> была введена статья о нарушении законодательства о референдуме (ст. 133.1). Статья включала два состава: воспрепятствование (ч. 1) и подлог (ч. 2). При этом воспрепятствование (ч. 1 ст. 133.1) осуществлению этого права, если подобные действия совершались с применением насилия, обмана, угрозы или подкупа, наказывалось лишением свободы на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет. Субъектом преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 133.1, могло быть любое лицо, достигшее 16-летнего возраста. ——————————— <2> Уголовный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. // ВВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 591 (с последующими изменениями и дополнениями, принятыми в период с 27 октября 1960 г. до 1 января 1997 г. (в ред. Федерального закона от 27 декабря 1996 г. N 161-ФЗ)). <3> См.: ВВС РСФСР. 1982. N 49. Ст. 1821; ВВС РСФСР. 1990. N 1. Ст. 3; Советская Россия. 1991. 30 апр.; ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 18. Ст. 567; ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 47. Ст. 2664; СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594. <4> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 232 (в ред. Закона Российской Федерации от 20 октября 1992 г.) // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 47. Ст. 2664 (в ред. Федерального закона РФ от 24 марта 1995 г. N 66-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594.
Вместе с тем следует отметить, что законодатель как в УК РСФСР 1960 г., так и в новом, принятом в 1990-е годы, Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ 1996 г.) не дал легального определения основной категории уголовного права — «уголовная ответственность». Этот пробел восполняли исследователи, делая акцент на различных характеристиках уголовной ответственности <5>. ——————————— <5> См.: Брайнин Я. М. Уголовная ответственность и ее основание в советском уголовном праве. М., 1963. С. 25; Ветров Н. И. Уголовное право. Часть Общая. М., 2002. С. 77; Курс советского уголовного права. Т. 1. Л., 1968. С. 222 — 223; Советское уголовное право. Общая часть. М., 1988. С. 23; Тихонов К. Ф. Субъективная сторона преступления. Саратов, 1967. С. 39 — 44; Демидов Ю. А. Социальная ценность и оценка в уголовном праве. М., 1975. С. 163; Осипов П. П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций. Л., 1976. С. 51; Уголовное право. Общая часть. М., 1992. С. 48 — 49; Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 134; Багрий-Шахматов Л. В. Уголовная ответственность и наказание. Минск, 1976. С. 23; Стручков Н. А. Уголовная ответственность и ее реализация в борьбе с преступностью. Саратов, 1978. С. 50; и др.
Уголовная ответственность рассматривалась как крайняя мера борьбы с правонарушениями в сфере организации и проведения выборов, которые причиняют наибольший вред общественным отношениям, возникающим при реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. Но несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах, как показывала практика 1990-х годов, уголовно-правовые санкции применялись все-таки не так часто <6>. ——————————— <6> См.: Белоновский В. Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 323.
По данным организационно-методического управления ЦИК Российской Федерации, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшимся в 1999 г., было возбуждено только 26 уголовных дел, при том что заявлений о нарушении законодательства, направленных в органы прокуратуры и избирательные комиссии различных уровней, было гораздо больше, а судами общей юрисдикции было рассмотрено 2472 дела <7>. Для сравнения в выборную кампанию 2003 г. было возбуждено 103 уголовных дела, а в последующую за ней президентскую избирательную кампанию 2004 г. — 99 уголовных дел <8>, т. е. в целом в избирательную кампанию 2003 — 2004 гг. было возбуждено 202 уголовных дела <9>. ——————————— <7> См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Издательство «Феникс», 2004. С. 776. <8> Разумова О. Ю. Практика рассмотрения органами прокуратуры обращений на нарушения избирательного законодательства // Итоги прошедших в 2003 — 2004 годах федеральных избирательных кампаний и задачи по совершенствованию подготовки и проведению выборов, референдумов: Материалы совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Москва, 6 мая 2004 г.). М.: Центральная избирательная комиссия, 2004. С. 19. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) (под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко) включен в информационный банк согласно публикации — НОРМА, 2003. —————————————————————— <9> Уголовные дела по ст. ст. 141 и 142 УК РФ, по фактам нарушения избирательных прав все же редки в нашей судебной практике, и, как отмечали авторы комментария к Закону о гарантиях избирательных прав, «за прошедшие годы таких случаев было несколько десятков, до судебного же рассмотрения дошли единичные уголовные дела». См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. М.: Типография «Новости», 2003. С. 647.
В новый УК РФ было введено две статьи, регулирующие ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме (ст. ст. 141 и 142 УК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 141 УК РФ уголовно наказуемым являлось воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Воспрепятствование реализации гражданином избирательных прав могло выражаться, как отмечалось в специальной литературе <10>, в активной (действие) или в пассивной (бездействие) форме. Но законодатель при этом не определял способа совершения этого преступления. ——————————— <10> См.: Ветров Н. И. Уголовное право. Особенная часть: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 100.
Это могло быть закрытие избирательных участков в день голосования, недопуск на избирательный участок, отказ в выдаче избирательных бюллетеней или открепительных удостоверений для голосования на выборах, референдуме, уничтожение избирательных документов, принуждение к участию в выборах или голосованию за (против) конкретных кандидатов, воспрепятствование осуществлению доверенными лицами своих полномочий и т. д. <11>. ——————————— <11> См.: Белоновский В. Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 326.
Как видим, данный состав сконструирован с использованием явно выраженных оценочных категорий. Законодатель не преследовал цели указать на все уголовно наказуемые способы совершения рассматриваемого преступления. Естественно, на это обратили внимание исследователи, которые подчеркивали, что это обстоятельство вовсе не означает, что воспрепятствование осуществлению избирательных прав может быть совершено любым способом. Так, авторы учебника по советскому уголовному праву отмечали, что способ действия виновного исчерпывающе сформулирован в тексте статьи. Это насилие, обман, угрозы или подкуп. Иные формы воздействия на граждан сами по себе не содержат состава преступления <12>. Однако авторы научно-практического комментария к Закону об основных гарантиях избирательных прав, наоборот, считают, что воспрепятствование может быть осуществлено любым способом <13>. Большая же часть авторов просто констатируют, что воспрепятствование может быть осуществлено различными способами, действиями (бездействием) <14>. ——————————— <12> См.: Советское уголовное право: Учебник. Часть Особенная / Под ред. В. А. Владимирова, Н. И. Загородникова, Б. В. Здравомыслова. М.: Юрид. лит., 1979. С. 232. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) (под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко) включен в информационный банк согласно публикации — НОРМА, 2003. —————————————————————— <13> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. М.: Типография «Новости», 2003. С. 646. <14> См.: Ветров Н. И. Уголовное право. Особенная часть: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2002. С. 100; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В. И. Радченко; науч. ред. А. С. Михлин. М.: Спарк, 2000. С. 284.
В этом плане стоит отметить, что воспрепятствование могло быть осуществлено любым способом, важно подчеркнуть другое, что не всякое воспрепятствование осуществлению избирательных прав являлось уголовно противоправным. Противоправным оно являлось, если создавало преграды для законной реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и содержало все признаки данного состава преступления. В ином случае оно не являлось преступлением <15>. Поэтому согласно ч. 1 ст. 141 УК РФ не могли повлечь за собой наступление уголовной ответственности действия, направленные, например, на пресечение сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов лицами, не достигшими 18-летнего возраста; удаление из помещения для голосования наблюдателей, препятствующих работе избирательных комиссий; прекращение иных незаконных избирательных действий при условии, что за них прямо не установлена административная ответственность, аналогичная по своему содержанию административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан <16>. ——————————— <15> См.: Белоновский В. Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 321. <16> Подробнее см.: Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдумах. М., 2000. С. 24 — 63.
Не были прямо очерчены в законе и уголовно наказуемые способы противодействия работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Это было сделано позже Федеральным законом от 4 июля 2003 г. в ст. 141 новой части (ч. 3), которая предусматривала уголовную ответственность за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно: требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы» <17>. ——————————— <17> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ, с изм. и доп. на 15 января 2004 г.). М.: ТК «Велби», изд-во «Проспект», 2004. С. 57.
Можно отметить, что введение этой части стало результатом обобщения опыта работы избирательных комиссий и избирательного процесса в целом. Конечно, вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий наблюдалось не единожды в течение последних 10 лет, что создавало значительные трудности в работе избирательных комиссий, особенно когда такое вмешательство сопровождалось значительным противодействием работе избирательных комиссий. Вместе с тем необходимо обратить внимание на тот факт, что до сих пор в Кодексе РФ об административных правонарушениях не предусмотрено специальных составов правонарушения и соответственно административной ответственности за неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы», нарушения правил использования и эксплуатации автоматизированной системы, режима ее защиты, обработки и порядка использования информации, нарушения порядка доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», в том числе к персональным данным. Очевидность формирования данных составов административных правонарушений явна, поскольку наличие некоторых из них в смежных статьях УК РФ свидетельствует о том, что данные правонарушения могут наказываться только по ст. 141 УК РФ, но неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы» не всегда носит уголовно наказуемый характер. Таким образом, правонарушения в виде проступков могут быть вообще практически ненаказуемыми, хотя факты неправомерного вмешательства в работу ГАС «Выборы» могут иметь место на любом этапе функционирования системы, но не квалифицироваться как преступления. Пожалуй, стоит подумать о том, чтобы вернуть в КоАП РФ и норму о «воспрепятствовании» <18> и об эксплуатации ГАС «Выборы», обработке и порядке использования информации, содержащейся в ней. ——————————— <18> См.: Студеникина М. С. Нарушил правила — отвечай. Новое в законодательстве об административной ответственности за нарушение избирательных прав // Выборы. Законодательство и технологии. 200. N 2. С. 12; а также: Белоновский В. Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 317 — 320.
В этом плане необходимо рассматривать и впервые предусмотренную в УК РФ уголовную ответственность за неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы». Система позволила, как уже приходилось отмечать, впервые в мировой практике в таком масштабе в течение суток после завершения голосования реализовать задачу опубликования в Интернете данных протоколов всех 95 тысяч участковых избирательных комиссий <19>. ——————————— <19> См.: Итоги прошедших в 2003 — 2004 гг. федеральных избирательных кампаний и задачи по совершенствованию подготовки и проведению выборов, референдумов: Материалы совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Москва, 6 мая 2004 г.). М.: Центральная избирательная комиссия, 2004. С. 4.
Представляется, что необходимость появления соответствующей нормы в УК РФ естественно вытекала из 10-летнего опыта становления и развития этой системы, начиная от первого президентского Указа по работе системы ГАС «Выборы» <20> до настоящего времени. ——————————— <20> См.: Указ Президента РФ от 23 августа 1994 г. N 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 1723.
С января 2003 г. введен в действие Федеральный закон о ГАС «Выборы», обеспечив системе законодательное регулирование, определив ее правовой статус и функциональную деятельность. В соответствии с п. 1 ст. 24 данного Закона предусмотрена и уголовная ответственность. Она введена за неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы», что явилось логическим завершением той большой работы, которая проводилась все эти десять лет по созданию уникальной на сегодняшний день системы. Противоправные деяния по ч. 3 ст. 141 УК после редакции Федерального закона от 8 декабря 2003 г. наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей <21> или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового. ——————————— <21> Ранее наказания (штрафы) измерялись МРОТ, в данном случае от 500 до 700 МРОТ.
Все дела по ст. ст. 141, 141.1, 142, 142.1 отнесены к подследственности органов прокуратуры, на которые в соответствии со ст. 151 УПК РФ возложено расследование дел данной категории.
